O tę nowelizację, ramię w ramię, walczyli zarówno pracodawcy, jak i związkowcy. Skąd ta solidarność środowisk, które zwykle mają rozbieżne interesy?
– Chodzi o punkt dotyczący zatrudniania pracowników na umowę o pracę wówczas, gdy wymaga tego charakter zlecenia, jak również płacenia im co najmniej stawki wynikającej z płacy minimalnej. Ci przedsiębiorcy, którzy tak nie czynili, byli nieuczciwą konkurencją dla firm zatrudniających pracowników na etatach – wyjaśnia Jeremi Mordasewicz z Konfederacji Lewiatan, gość Radiowej Jedynki.
Niskie ceny – szybkie bankructwa
Stosowanie kryterium najniższej ceny przy ocenie ofert w procesie przetargowym spowodowało, że wiele firm stosujących to kryterium upadło z tego powodu, gdyż proponowały zbyt niskie ceny, których nie mogły dotrzymać podczas realizacji inwestycji.
– Jeżeli w ponad 90 proc. przetargów jedynym kryterium wyboru jest cena, to po pierwsze otrzymujemy produkt tani, ale nietrwały. Po drugie – to zazwyczaj mamy wysokie koszty eksploatacji. Jeżeli np. kupujemy aparaturę medyczną dla szpitala, to sam sprzęt może być tani, ale odczynniki i naprawy mogą być bardzo drogie – podkreśla ekspert z Lewiatana.
Nie powinniśmy kupować produktu najtańszego, tylko ten najbardziej efektywny, który np. przy danej cenie oferuje nam niskie koszty eksploatacji, długi okres gwarancji, długą trwałość. – I jeszcze jedno, kiedy wybieramy produkty najtańsze, to postęp techniczny jest niemożliwy, bo przecież produkty o coraz lepszych parametrach wymagają większego inwestowania – dodaje.
Wykonawca uzasadni wysokość ceny
W nowelizacji uchwalonej przez Sejm bardzo ważny jest przepis o tzw. rażąco niskiej cenie. Teraz to firma startująca w przetargu będzie musiała udowodnić, że nie proponuje nierealnych cen za swoją usługę, co ograniczy dumping cenowy. Zamawiający zaś będzie zobligowany do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień.
– Dotychczas zamawiający musiał udowodnić wykonawcy, że cena jest rażąco niska. Było to olbrzymia bolączka, bo przy jednym zamówieniu rozstrzał cen ofertowych jest naprawdę duży, a zgodnie z przepisami nie można było odrzucać tych najniższych cen, i chociaż zdroworozsądkowo można było stwierdzić, że dana cena jest rażąco niska, to i tak badanie musiało być przeprowadzone. Obecnie będzie to uzasadniał wykonawca, zarówno podczas dialogu z zamawiającym, jak i przed Krajową Izbą Odwoławczą, co jest pozytywnie postrzegane przez przedsiębiorców – wyjaśnia na antenie Radiowej Jedynki Katarzyna Dwórznik z Krajowej Izby Gospodarczej.
Niska cena ściśle określona
Kiedy zachodzi podejrzenie, że cena jest rażąco niska? Wówczas, gdy będzie ona przynajmniej o 30 proc. niższa od średniej arytmetycznej ofert, albo od kosztorysu inwestorskiego. – Jest to pewna konkretna granica i mam nadzieję, że to będzie sprawdzane. To znaczy, że zamawiający będą kierowali oferty na taką boczną ścieżkę, na której będzie się sprawdzało, czy nie jest to po prostu dumping – ocenia Jeremi Mordasewicz.
Zapora dla kiepskich ofert
Dlaczego to jest tak ważne, że to właśnie przedsiębiorca stwierdza, iż jego cena nie jest rażąco niska? Ponieważ zamawiającemu jest bardzo trudno udowodnić, dlaczego to jest taka cena. Ten kto sporządzał kosztorys, brał pod uwagę wszystkie sytuacje i mógł np. zastosować jakieś nowe, rewelacyjne rozwiązanie.
– Jeżeli takie rozwiązanie, np. w przypadku budowy dróg, nie obniża ich trwałości, to nie ma problemu. Natomiast jeżeli ma to się wiązać ze skróceniem okresu gwarancji, to taką ofertę należałoby odrzucić – uważa gość Radiowej Jedynki. Dlatego istotne jest, by takie kiepskie oferty nie przechodziły.
Jednak, jak dodaje gość Polskiego Radia 24 Tadeusz Czajkowski, były prezes Urzędu Zamówień Publicznych: – W nowelizacji będzie raczej wymuszenie stosowania także innych kryteriów, obok cenowych. Co może powodować sytuacje, że będą one stosowane na siłę i nieracjonalnie.
Nareszcie będzie cena najkorzystniejsza ekonomicznie
Jednym ze sposobów zaniżania kosztów przez firmy startujące w przetargach publicznych było obniżanie kosztów pracy, poprzez zatrudnianie na umowach śmieciowych, i przy stawkach znacznie poniżej poziomu płacy minimalnej. Zgodnie z nowelizacją przedsiębiorcy mają zatrudniać na etat i płacić co najmniej płacę minimalną. To rewolucyjna zmiana.
Zwłaszcza, że np. firmy świadczące usługi ochrony ludzi i mienia zatrudniały pracowników bez etatów, i z niskimi płacami – mówi o tym Ryszard Podgórski, wiceprezes Konsalnetu. – Zamówienia publiczne powodowały, że było kryterium najniższej ceny, i my musieliśmy się do tego dostosować. Teraz mamy nadzieję, że to się trochę zmieni i będzie możliwość zatrudniania pracowników na umowę o pracę.
Bardzo precyzyjne przepisy ustawy
W efekcie czasami stawka za godzinę pracy wynosiła... 3 zł, a w jednej z firm świadczących usługi sprzątania – nawet jedynie 2,5 zł. Teraz zamawiający może zażądać, aby zatrudnieni w firmie realizującej zamówienie publiczne mieli umowy o pracę, co gwarantuje im co najmniej płacę minimalną.
Ważne jest jednak również to, jak urzędnicy będą stosowali nową ustawę – zwraca uwagę Ryszard Podgórski z Konsalnetu. – Urzędnicy w specyfikacji zamówień powinni bardzo dokładnie opisać, o co chodzi. Jeżeli zapiszemy w specyfikacji, że pracownik powinien być zatrudniony na pełny etat – to wszystko jest jasne. Natomiast jeżeli ktoś zapisze, że powinien być zatrudniony na umowę o pracę, to znowu się pojawi próba obchodzenia tych przepisów, np. zatrudnienie na 1/16 etatu. Dlatego apeluję o precyzyjne sformułowania.
Zasady dobrych praktyk – pomoc dla urzędników
Może rzeczywiście taki zapis powinien być w ustawie, Senat nadal pracuje nad tymi przepisami, więc można jeszcze zgłaszać poprawki.
– Zostawiłbym to prawnikom, ponieważ nie wiem, czy nie byłoby to o krok za daleko. Ale zgadzam się, że ustawa powinna być precyzyjna. Mam także nadzieję, że zmieni się praktyka stosowania Prawa zamówień publicznych, ponieważ muszę przyznać, że już w dotychczasowym stanie prawnym można było postępować inaczej – podkreśla ekspert Lewiatana.
I dlatego ustawa zobowiązuje prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, aby co roku tworzył tzw. zasady dobrych praktyk, z tego się będzie musiał rozliczać przed premierem, i może dzięki temu właśnie powstaną dobre zasady praktyk branżowych. Ponieważ inaczej zamawia się sprzęt medyczny, inaczej buduje drogi, a jeszcze inaczej wybiera systemy IT.
– Urzędnicy będą mieli nareszcie wzory dokumentów przetargowych, i spadnie z nich część odpowiedzialności – tłumaczy Jeremi Mordasewicz.
Zdaniem Tadeusza Czajkowskiego, przejrzystość procesu przetargowego może także zapewnić wewnętrzna samokontrola uczestników, czyli zamawiającego i wykonawcy, wynikająca z mechanizmu zapisanego w ustawie. – A tego obecnie nie ma, ponieważ to zniszczono – uważa. I trzeba dopiero to kształtować, razem z organami kontroli państwowej.
Zaburzona równowaga
Były prezes Urzędu Zamówień Publicznych sceptycznie odnosi się do większości proponowanych zmian. Uważa on, że żadna nowelizacja nie poprawi radykalnie sytuacji przedsiębiorców w przetargach.
– Od wielu lat zaburzano równowagę pomiędzy wykonawcami a zamawiającymi, wzmacniając pozycję zamawiającego, czyli inwestora. I przez wiele lat nie bolało to ani przedsiębiorców, ani organizacji gospodarczych. Obecnie trudno ten proces odwrócić – przypomina gość Polskiego Radia 24.
A powinno jego zdaniem zaniepokoić m.in. zdemontowanie środków ochrony prawnej, wprowadzenie blokadowego wpisu od skargi na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej.– Co zresztą skorygował Trybunał Konstytucyjny – dodaje Tomasz Czajkowski.
Jednak trzeba docenić to, że ta ustawa nareszcie reguluje kwestię korzystania przez wykonawców z potencjału tzw. podmiotów trzecich. Istnieje bowiem zjawisko, zwane handlem referencjami, kiedy wykonawca przedstawiając ofertę, zapewnia fikcyjnie, że będzie dysponował odpowiednim potencjałem wykonania. Zmiana w tym zakresie wprowadza solidarną odpowiedzialność tego, który udostępnia zasoby, i wykonawcy który z tych zasobów korzysta, co może ukrócić ten proceder. I z pewnością uruchomi myślenie ostrożnościowe, nie tylko podwykonawców. Zwłaszcza, że podmiot trzeci nie musi być podwykonawcą.
Zmiana warunków w trakcie realizacji
Konfederacja Lewiatan zgłasiła poprawki do projektu ustawy o zamówieniach publicznych. Jedna z nich mówi o tym, że przedsiębiorca może żądać odpowiedniej zmiany wynagrodzenia, jeśli wzrośnie płaca minimalna czy wysokość stawki podatku.
– I to w ustawie jest już zapisane, że zamawiający powinien uwzględnić w umowie możliwość waloryzacji ceny, gdy zmieni się np. stawka VAT. Skoro instytucja publiczna zamawia usługę u prywatnego przedsiębiorcy, a jednocześnie to władza publiczna decyduje o wysokości podatku, to zmiany powinny być uwzględnione w zamówieniu – uważa gość Radiowej Jedynki.
W projekcie mówi się, że może to być przedmiotem konsultacji między przedsiębiorcą a zamawiającym. Natomiast Lewiatan zaproponował, żeby zmiany były, niejako z automatu, uwzględniane w kontrakcie. – Prawnicy negatywnie odnieśli się do tego pomysłu, uznali że powinna być klauzula w umowie kontraktowej, iż w przypadku takich sytuacji, będzie możliwość renegocjowania cen – dodaje Mordasewicz.
Trzeba bowiem pamiętać, że takie zmiany mogą w bardzo różny sposób wpływać na ostateczną cenę.
Skutki gospodarcze nowelizacji
Przede wszystkim będziemy mieli lepsze produkty i szybciej. – Nie będzie też tylu wpadek, np. przy budowie dróg, szpitale będą kupowały dużo lepszy sprzęt, i będziemy zamawiać lepsze systemy informatyczne – podkreśla Jeremi Mordasewicz z Konfederacji Lewiatan. Podniesie się cena, ale także jakość. Wzrosną też płace.
– Zmiany są potrzebne, choć Prawo zmówień publicznych, które zostało uchwalone w 2004 roku, było nowelizowane około 40 razy. To zaleta, gdyż każda nowelizacja coś poprawiała, wprowadzała coś nowego, ale zarazem jest to wada. Ponieważ w pewnym okresie ilość tych nowelizacji przekroczyła barierę krytyczną, wytworzył się stan, w którym poprawić się wiele nie da – przypomina Tomasz Czajkowski, b. prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Dodatkowo czeka nas wdrożenie nowych dyrektyw unijnych, które w Europie już obowiązują, a Polska ma na to tylko 1,5 roku. Dlatego problem nie tyle polega na nowelizowaniu przepisów dotyczących zamówień publicznych, co na napisaniu od nowa Prawa zamówień publicznych.
Robert Lidke, Halina Lichocka, Justyna Golonko, Małgorzata Byrska
