Idea partnerstwa publiczno-prywatnego na świecie przeżywa rozkwit. W Polsce o możliwościach wykorzystania tej formuły słyszymy od lat, ale PPP ciągle bardzo powoli przebija się w naszym kraju.
Bartosz Korbus Tylko 120 projektów PPP na 8 lat funkcjonowania ustawy.
– Podczas Forum zastanawialiśmy się, dlaczego to jest zaledwie 120 projektów na 8 lat funkcjonowania ustawy, dlaczego jest to promil wszystkich zamówień publicznych. Chodzi tu o to, że samorządy które w ok. 90 proc. realizują takie projekty, do tej pory nie mogły liczyć na mocne wsparcie ze strony administracji rządowej. A są to bardzo skomplikowane przedsięwzięcia, które wymagają gruntownego przygotowania i trudno je wdrażać bez wskazówek czy metodologii, które byłyby szerzej akceptowalne – wyjaśnia gość Jedynki Bartosz Korbus, dyrektor ds. rozwoju rynku i strategii w Instytucie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.
Inwestycji PPP powoli przybywa
Liczba inwestycji realizowanych w formule PPP w ostatnich latach jednak rośnie, na co zwraca uwagę Marek Wójcik, ekspert ze Związku Miast Polskich, były wiceministrem administracji i cyfryzacji. Przedsiębiorcy i samorządy przekonują się do formuły PPP.
Marek Wójcik Najwięcej projektów mamy w telekomunikacji, na drugim miejscu jest gospodarka odpadami, a na trzecim rewitalizacja.
– W latach 2009–2016 mieliśmy w Polsce umów PPP, podpisanych na bazie regulacji prawnych obowiązujących w tej chwili, na kwotę 5,2 mld zł. I trzy czwarte tych umów na realizacje różnych projektów zawierały samorządy terytorialne. Nie były to duże projekty, średnia kwota to 47 mln zł. Najwięcej projektów mamy w telekomunikacji, na drugim miejscu jest gospodarka odpadami, a na trzecim rewitalizacja. Sporo, ale małych projektów jest również w zakresie sportu i kultury – wylicza gość Polskiego Radia 24.
PPP sprawiedliwe dzieli korzyści
Partnerstwo publiczno-prywatne polega na współpracy sektora publicznego z przedsiębiorcami. Dzięki temu miasto może np. zyskać nowoczesne wodociągi, nie wykładając na tę inwestycję ani złotówki. Ale także biznes na tym korzysta.
– Partner prywatny realizuje swoje kompetencje, to znaczy jest operatorem np. jakiegoś obiektu, a po drugie odzyskuje te zainwestowane pieniądze, właśnie poprzez to, że świadczy usługi wszelakiego rodzaju, usługi komunalne, np. ciepłownicze czy wodociągowe – wylicza Klara Ramm z Veolia Energia Polska, która ma już 15 lat doświadczeń współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w Tarnowskich Górach.
Klara Ramm Dzięki PPP miasto może np. zyskać nowoczesne wodociągi, nie wykładając na tę inwestycję ani złotówki.
PPP może się sprawdzić właściwie we wszystkich obszarach. W takiej formule np. bardzo często budowane są parkingi podziemne.
Dla firmy albo opłaty, albo wynagrodzenie
Jak podkreśla Bartosz Korbus, zawsze za usługi publiczne płaci podatnik. I generalnie, w zamówieniach publicznych strona publiczna, czyli rząd, czy prezydent miasta, zamawia określoną budowlę lub usługi i płaci z góry ustalona cenę, jako urząd zarządzający tym procesem.
– Natomiast w partnerstwie publiczno-prywatnym może być to trochę bardziej skomplikowanie. Bo inaczej niż w zwyczajnym zamówieniu – to wykonawca najpierw musi sfinansować prace, które wykonywał, a później dopiero jest opłacany. Nie za to, że zbudował daną infrastrukturę, ale za to, że ta infrastruktura działa. I są dwie możliwości: w przypadku usług odpłatnych, takich jak woda czy kanalizacja, partner prywatny może pobierać bezpośrednio od użytkowników opłaty, oczywiście zgodnie z prawem, zgodnie z regulacjami w tym zakresie. Tak samo jest w przypadku płatnych parkingów podziemnych. To właśnie operator, ten partner prywatny może pobierać opłaty, ale też w zgodzie z taryfą ustaloną przez władzę publiczną, czy też zgodnie z umową – tłumaczy gość radiowej Jedynki.
Bartosz Korbus Wykonawca jest opłacany nie za to, że zbudował infrastrukturę, ale za to, że ona działa.
Natomiast w przypadku usług, które nie są odpłatne, np. ogrzewanie szkół, czy przejazd drogą publiczną, która nie może być odpłatna – to tutaj za swoisty leasing tej infrastruktury płaci podatnik przez budżet.
– Czyli zamawiający zapłaci bezpośrednio z budżetu wynagrodzenie. Ale jest tu bardzo ważna różnica wobec klasycznej formuły – bowiem tylko wtedy, kiedy ta infrastruktura działa prawidłowo. Czyli można powiedzieć, że jest to przedłużona gwarancja wykonawcza, bo jeżeli coś jest wadliwe, to nie może służyć świadczeniu tych usług – zwraca uwagę Bartosz Korbus.
Jak minimalizować ryzyko inwestycji PPP?
Sytuacja jest teoretycznie win–win. Ale na pewno warto przewidywać różne scenariusze.
– PPP to nie jest idealne rozwiązanie na wszystko. Podpiszemy np. umowę na 30 lat, a przecież ktoś może zbankrutować, może popaść w różne tarapaty i w pewnym sensie to my zostajemy wtedy z problemem. Takie rzeczy trzeba przewidzieć, i jest to pewne ryzyko, którego też powinniśmy się nauczyć. Że nic nie jest wieczne i wszystko może się zdarzyć – zauważa Janina Pokrywa z Urzędu Miasta Krakowa.
Janina Pokrywa PPP to nie jest idealne rozwiązanie na wszystko.
Jednak także w życiu codziennym są pewne ryzyka, przed którymi trudno się zabezpieczyć, i wtedy się ubezpieczamy, przypomina gość radiowej Jedynki.
– Są przecież ubezpieczenia i na wypadek śmierci, i na wypadek bankructwa. I sama ustawa, jeśli chodzi o to konkretne zagadnienie transakcyjne umożliwia wprowadzenie – na miejsce partnera, który np. źle wykonuje swoje zadanie, choć niekoniecznie musi bankrutować, po prostu się nie sprawdza – zastępczego partnera i wybór nowego w trybie konkurencyjnym, ponieważ jest to zawsze przetarg – tłumaczy Bartosz Korbus.
Ewentualnie istnieje możliwość przejęcia świadczenia tych zadań przez stronę publiczną. Ponieważ zawrzeć umowę to jedno, ale później trzeba nad nią czuwać.
– I to zawsze będzie zadanie publiczne, zawsze będzie musiał być odpowiedni zespół ludzi po stronie publicznej, który w razie konieczności przejmuje świadczenie tych usług. Gdyż PPP możemy zawiązać tylko wtedy, kiedy jest to korzystniejsza formuła realizacji danego zadania niż samodzielna realizacja – zaznacza gość radiowej Jedynki.
Do PPP też zawsze trzeba dwojga: strony publicznej…
Aby partnerstwo publiczno-prywatne mogło zaistnieć, potrzebna jest wola dwóch stron. Obecnie trudno jednoznacznie rozstrzygnąć, kto mniej chętnie podchodzi do tej formuły: władze publiczne czy biznes.
– Wydaje się, że jednak wciąż administracja, jeżeli ma wybór i gdy ma swoje lub unijne pieniądze – to preferuje ten tradycyjny model realizacji zadań. Ale coraz częściej władze publiczne uświadamiają sobie, że już te „stare, dobre czasy” się kończą. Czyli że już nie można za bardzo zadłużać budżetów publicznych, że trzeba efektywnie wydawać pieniądze i że coraz mniej jest szans na takie dotacje, jakie były do tej pory. A zatem, chcąc nie chcąc, nasi włodarze będą musieli rozważyć, żeby realizować zadania publiczne z sektorem prywatnym. Choć wydaje się, że jeśli mogą coś zrobić bez PPP, to jednak taką formę wybierają – komentuje Bartosz Korbus.
Bartosz Korbus Coraz częściej władze publiczne uświadamiają sobie, że już te „stare, dobre czasy” się kończą.
… i strony prywatnej. A to nie jest proste
Natomiast jeśli chodzi o biznes, to sprawa jest bardziej skomplikowana. Są bowiem firmy, na tyle świadome tego rynku, które mają umiejętności i doświadczenia zagraniczne, które bardzo chętnie wejdą w każde PPP, pod warunkiem, że jest to opłacalne przedsięwzięcie.
– Czyli ta oferta, którą jest gotów przyjąć sektor prywatny, musi być zawsze ofertą biznesową, w dobrym tego słowa znaczeniu. Ale też wielu przedsiębiorców nie jest gotowych na PPP i to z różnych powodów. Nie są np. w stanie na tak długo zaangażować się finansowo w dane przedsięwzięcie. Albo nie mają wiedzy i umiejętności, które umożliwiałyby im podjęcie tego rodzaju negocjacji i zawarcia umowy – wylicza gość radiowej Jedynki.
Bartosz Korbus Oferta, którą jest gotów przyjąć sektor prywatny, musi być zawsze ofertą biznesową.
Ministerstwo Rozwoju wspiera PPP
Resort rozwoju włączył się ostatnio w promocję formuły partnerstwa publiczno-prywatnego i zapowiedział ułatwienia systemowe, które mają zachęcić sektory publiczny i prywatny do współpracy.
– To jest dobra wiadomość i od dawna postulowana przez uczestników tego rynku. A te działania mają kilka wymiarów. Po pierwsze jest to „sklarowanie” polityki dotyczącej PPP. Czyli jasne określenie, czym jest PPP, w jakich okolicznościach powinno się je stosować, oraz jak wdrażać te przedsięwzięcia w sposób, który by nie budził wątpliwości w ocenie administracji rządowej, czy organów kontroli. To jest podstawowa sprawa – ocenia dyrektor Korbus.
Bartosz Korbus Musi być jasne określenie czym jest PPP, w jakich okolicznościach powinno się je stosować.
Druga sprawa to jest dopuszczenie certyfikacji takich projektów przez administrację rządową, dla chętnych, czyli potwierdzenia po analizie, że wszystko jest w porządku. – Trzecia sprawa, i to jest prawdziwa rewolucja, otóż dla największych przedsięwzięć inwestycyjnych, które są prowadzone ze środków rządowych, przewidziano obowiązek rozważania PPP, a nawet więcej – stosowania PPP, które jest tu dorozumianą formułą, chyba że zostanie wykazane, że lepiej zrobić to samodzielnie – podkreśla Bartosz Korbus.
Zmienione PPP w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju
Formuła PPP może mieć też duże znaczenie dla realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Ponieważ partnerstwo publiczno-prywatne to model, który mógłby pomóc polskim firmom i instytucjom w realizacji inwestycji, kiedy wyschnie strumień unijnych funduszy. Resort rozwoju chce w ten sposób również ułatwić publiczno-prywatną budowę dróg, parkingów czy akademików. Dlatego Ministerstwo Rozwoju przygotowało projekt zmian kilku ustaw, który ułatwi wdrożenie inwestycji w tej formule.
– Te ułatwienia mają dotyczyć m.in. wyłaniania partnera prywatnego. I to jest bardzo istotny element. Zarówno w tej formule PPP, jak i koncesyjnej. Choć są to dwie oddzielne regulacje. Bo partnerstwo publiczno-prywatne można też realizować w formule koncesji. W związku z czym to będzie ułatwienie w wyborze partnera, będziemy mogli bardziej elastycznie w tej sprawie postępować, a nawet zmieniać partnera w trakcie realizacji projektu. Ponieważ taka propozycja też się pojawiła i może będzie to w ustawie. Jest to istotne, szczególnie w kontekście długich projektów, długookresowych – tłumaczy Marek Wójcik.
Marek Wójcik Będzie ułatwienie w wyborze partnera, będzie też można zmieniać partnera w trakcie realizacji projektu.
Następna sprawa to kwestia ustalenia odpowiedzialności po obu stronach. Wielu przedsiębiorców rezygnowało bowiem z PPP, ponieważ efektywność zaangażowanych przez nich środków była niewielka. Z tego powodu, że np. okres użytkowania nieruchomości, który podmiot publiczny wprowadza do partnerstwa był krótki.
– Gdy będzie możliwość wydłużenia okresu użytkowania tego majątku publicznego przez podmiot prywatny, to pozwoli odebrać inwestorowi prywatnemu swój wkład przez dłuższy okres czasu. Zmieniają się też zasady postępowania w kontekście zamówienia publicznego, dotyczące partnera publicznego. Okres wyboru tego partnera będzie krótszy. Znowelizowane zostaną też kluczowe kwestie dotyczące gospodarki finansowej, w kontekście danego projektu, relacji między partnerami, możliwości korygowania projektu w trakcie jego realizacji, a to często była duża bariera. Samorządy wręcz bały się dotknąć projektu. Jest też kwestia zmiany wysokości wkładu własnego, co też było ogromnym hamulcem, a teraz będzie więcej elastyczności. I to jest dobre rozwiązanie – uważa Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich.
Marek Wójcik Jest też kwestia zmiany wysokości wkładu własnego, co też było ogromnym hamulcem.
Będą też szkolenia i warsztaty dla firm
Oprócz tego Ministerstwo Rozwoju przewidziało także dużo działań edukacyjnych, co jest bardzo ważne. A Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości też rozdysponowała dotacje na naukę o PPP dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorców, żeby zrównać ich szanse. Będą również różne publikacje, czy metodologie dla administracji, żeby łatwiej wdrażać te projekty.
A już 31 marca ma rozpocząć się rządowy projekt o nazwie Rozwój PPP i w jego ramach będą odbywały się szkolenia i warsztaty oraz misje studyjne dla pracowników sektora publicznego.
Ministerstwo Rozwoju oczekuje, że w wyniku tych wszystkich wprowadzonych ułatwień rynek partnerstwa publiczno-prywatnego odnotuje dynamicznych wzrost. Resort prognozuje, że do 2020 roku wartość projektów PPP zwiększy się o 45 proc., do ponad 11,5 mld zł.
Błażej Prośniewski, Justyna Golonko, Elżbieta Szczerbak, Małgorzata Byrska