На початку грудня в Україні відзначили 30-річчя з моменту підписання її керівництвом, Британією, США і Росією міжнародного документа, що увійшов в історію як «Будапештський меморандум». Він гарантував Україні безпеку в обмін на добровільне ядерне роззброєння — позбуття державою третього за кількістю зарядів ядерного арсеналу в цілому світі. Після нападу Росії на Україну в лютому 2014 року і повномасштабного вторгнення в 2022-му чимало політиків і державних діячів стали називати цей меморандум «папірцем», який не врятував державу від зовнішньої агресії. Чи це справді так, з’ясовував наш київський кореспондент.
30 років тому Україна добровільно позбулася третього в світі арсеналу ядерної зброї. Це був безпрецедентний крок в історії людства, проте і досі про цей факт в Сполучених Штатах Америки та цілій низці інших, в тому числі й європейських держав мало хто знає, стверджують українські експерти, політики та державні діячі. Щоби нагадати про це, міністерство закордонних справ України виступило із заявою, в якій нагадало, що документ мав забезпечити Україні гарантії безпеки, суверенітету та територіальної цілісності в обмін на відмову від ядерного арсеналу, стати етапом зміцнення глобального ядерного роззброєння та слугувати прикладом для інших держав. Натомість 2014 року Росія, яка була одним із гарантів безпеки України за Будапештським меморандумом, розпочала агресію проти України, що у 2022 році переросла у повномасштабне вторгнення. Це створило небезпечний прецедент, що підірвав довіру до самої ідеї ядерного роззброєння, сказано в заяві. Чимало експертів вже назвали Будапештський меморандум «пам’ятником на могилі міжнародних домовленостей», через те, що він геть не запобіг агресії Росії як держави, що володіє ядерною зброєю, проти України як держави, яка від свого ядерного арсеналу відмовилася. Проте експерт Центру оборонних стратегій Олександр Хара застеріг, що природа всіх безпекових угод така, що не передбачає негайної збройної відповіді на воєнне вторгнення в країни, яким була гарантована безпека:
— Якщо ми подивимося на п'яту статтю Вашингтонського договору й ті всі угоди, які Сполучені Штати мають з Південною Кореєю, з Японією, з Ізраїлем, то там немає автоматизму щодо того, що Сполучені Штати одразу прийдуть на допомогу. Коли створювався Північно-Атлантичний альянс, була дискусія. І в першому проєкті там був автоматизм. Але американські конгресмени сказали — ні, виключно ми, представники американського народу, можемо ухвалювати рішення щодо участі в війні і тому вийшла така аморфна стаття. Сила угод з деякими країнами і статті в договорі НАТО в тому, що Сполучені Штати розуміють, що важливі національні інтереси Сполучених Штатів зачіпаються в тій чи іншій країні, чи регіоні, і тоді вони готові застосовувати ядерне стримування. Будь-який міжнародно-правовий папір має силу лише тоді, коли є політична воля. Але з іншого боку, Будапештський меморандум не папірець, точніше, може стати не папірцем. Ми живемо в третій ядерний період, коли бачимо, що Росія погрожує застосуванням ядерної зброї, а Китай нарощує свій ядерний потенціал. Зараз він вже має понад 500 боєголовок і носіїв, і впродовж кількох років вони хочуть довести їхню кількість до тисячі. Та сама історія в Північній Кореї. Тож, якщо не запрацює Будапештський меморандум, це означатиме, що всі ці країни-парії будуть розуміти, що залишаться непокарані за злочини агресії. А інші країни — Саудівська Аравія, можливо Єгипет, в Європі — це Польща, яка закликала розмістити на своїй території ядерну зброю — всі вони будуть розуміти, що папірці, чи міжнародні угоди, чи навіть Вашингтонський договір не гарантують безпеки, якщо в них не буде ядерної зброї.
Чи означає це, що Будапештський меморандум і справді є просто папірцем, а не документом що гарантує безпеку? Ексзаступник міністра закордонних справ України Данило Лубківський спростував твердження про те, що меморандум став могильним пам’ятником безпеці України:
— Будь-який великий документ такого плану, з такими величезними наслідками є пам'ятником. Це пам'ятник доби, пам'ятник цілої епохи, що завершилася. Але це не означає, що в цьому слові є якась негативна конотація. Це не означає, що цей документ мертвий і що він сконав. Чи це нікчемний документ? Ні, це не нікчемний документ! Саме через те, що це – договір, саме через те, що природа цього документа стратегічно важлива для України, український уряд першим ділом 2014 року ініціював консультації з нашими партнерами в Женевському форматі. Повернення до цього документа для нас має виняткове значення. Єдине, що важливо усвідомлювати інше — змінилася доба. Головний висновок, перед яким ми сьогодні стоїмо, це те, що міжнародні відносини не ті, що все змінилися і вони повернулися до своєї жорсткої, суворої, первісної форми. Ми маємо усвідомлювати, що міжнародні відносини повернулися до форми, де жоден договір не може гарантувати нашу безпеку. Навіть такий договір як Будапештський меморандум, не кажучи про такий договір, який був ратифікований, як «Великий договір з Російською Федерацією». Безпеку України можуть гарантувати лише дві речі Перша — це інтегрованість в структури Північно-Атлантичного Альянсу, як системи колективної безпеки. І не просто документ, що б засвідчував наш вступ в НАТО, а інтегрованість в військово-технічному і військово-політичному сенсі. Саме в цьому є принципова різниця між 5-ю статтею Вашингтонського договору і 42-ю статтею Договору про Європейський Союз. Між цими статтями існує неформальна різниця. В одній є ресурс і можливості забезпечити виконання. А в іншій поки що це стоїть як питання. І другий елемент, який забезпечує нашу безпеку – це наявність засобів такої ж сили ураження, які були б тотожні ядерному ураженню в разі відсутності системи колективного захисту України.
З нагоди 30-ї річниці підписання Будапештського меморандуму Верховна Рада України також звернулася до парламентів та урядів іноземних держав, Організації Об'єднаних Націй, Європейського Союзу, Організації Північноатлантичного договору та її Парламентської Асамблеї. Про зміст цього звернення і чому не спрацював меморандум після нападу Росії на Україну розповів доктор юридичних наук і депутат Верховної Ради Олександр Мережко:
— «Порушення не скасовує норму права» — це цитата з книжки американського автора Воррена Коена. Тут описується 1973 рік війни на Близькому Сході. Сполучені Штати не допомагали Ізраїлю доти, доки прем’єрка тієї країни не заявила, що на захист своєї держави застосує ядерну зброю. Тоді з’явився американський повітряний міст і ізраїльтяни одразу пішли у контрнаступ. Ми звернулися, насамперед, до держав, які володіють ядерною зброєю. На сьогодні ми знаємо дев'ять таких держав. Ми закликали визнати відповідальність РФ за порушення гарантій безпеки за Будапештським меморандумом, активізувати зусилля для припинення РФ ядерного шантажу з світу та виведення російських окупантів з території Запорізької атомної електростанції. Ми закликали створити міжнародний механізм контролю і відповідальності за дотримання гарантій безпеки наданих державам, які добровільно відмовились від ядерної зброї. Це — урок стосовно поведінки тих держав, які долучилися до договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1968 року у якості без’ядерних. Закликали також розглянути можливість надання Україні спеціальних гарантій безпеки разом з можливістю оборонної співпраці з організацією Північно-Атлантичного договору. Мені здавалося, що краще сказати — ядерних гарантій. Але вирішили взяти більш м'яку, політично завуальовану форму «спеціальні гарантії». І нарешті останній заклик — це до парламентів держав-членів Євросоюзу та НАТО, щоби вони звернулися до національних урядів щодо ухвалення рішення про запрошення України до НАТО та підтримку її вступу до ЄС.
Однією з найзахаращених міфами та видумками російської пропаганди стала історія ідеї ухвалення Будапештського меморандуму. Екс-міністр екології та ядерної безпеки України Юрій Костенко, як учасник тих подій, дав зрозуміти, що багато що в цій історії і досі не з’ясоване, а діям тогочасної української влади ще належить дати юридичну оцінку:
— Після початку російської агресії 2014 року саме український парламент звернувся зі заявою до країн-підписантів Будапештського меморандуму з вимогою активувати Будапештський меморандум. Що й було зроблено. В квітні 2014 року, в Парижі, міністри закордонних справ США, Британії і виконувач обов’язків міністра закордонних справ України Андрій Дещиця зібралися, щоб обговорити проблему російської агресії. Не було тільки міністра Росії Лаврова, він приїхав пізніше, на наступну зустріч міністрів. На запитання держсекретаря США, що роблять російські війська в Криму, він сказав, що він неуповноважений вести переговори на цю тему. Після цього відбулися президентські вибори, був обраний новий президент, який переговорний процес в межах Будапештського меморандуму трансформував у переговорний процес в межах Нормандського формату, але з одним уточненням. У Будапештському меморандумі країни-партнери розглядали Росію як агресора. У Нормандському форматі Росія стала таким же членом перегорів, як і Франція та Німеччина, щоб «допомогти Україні вирішити питання громадянської війни». Ядерна зброя — це державна власність. Вартість лише ядерних матеріалів високозбагаченою урану і плутонію, що їх передала Україна Росії, становила більше ста мільярдів доларів. Україна натомість отримала так званий «мирний дивіденд» від передачі третього в світі ядерного потенціалу у вигляді постачання палива для атомних електростанцій вартістю близько одного мільярда доларів. Якщо до цього додати вартість усіх стратегічних озброєнь, рідкопаливних ракет, що передані безкоштовно, стратегічні носії, крилаті ракети, що не входили до жодних договорів, то сумарно це обчислюється сумою у близько півтрильйона доларів, які Україна передала своєму «братському» російському народу безкоштовно. Український парламент ухвалив не передавати ядерну зброю нікому, а ядерні матеріали перетворювати в так званий «мирний атом» для Українських АЕС. Ядерне роззброєння мало фінансуватися не з державного бюджету, а з міжнародних фондів. Однозначно рішеннями парламенту кілька разів ухвалювалося, що це мають бути міжнародні правові повноцінні гарантії безпеки. В 1992-му році було чітко написано, що це — Трансатлантичні структури, тобто, НАТО. Питання, чому виконавча влада не виконувала закони України, а керувалася настановами Кремля, – це питання, яке має нарешті розглянути спеціальна парламентська комісія.
Чи означає це, що Будапештський меморандум не просто не спрацював, а й взагалі не є дієвим механізмом убезпечення України від зовнішньої загрози? Юрій Костенко вважає, що це не так:
— «Будапешт» живий і він працює, з нього ніхто не виходив. В нас є країни-партнери, які допомагають Україні у відсічі агресії російської. Це, в першу чергу, США і Велика Британія. Тому має бути окремий майданчик для постійних консультацій про те, як Україні рухатися до пошуку мирної угоди і чим має ця угода забезпечуватися. Ці етапи можуть супроводжуватися ще й проміжними гарантіями, наприклад, на основі того, що має сьогодні Ізраїль, Японія, Південна Корея, Австралія від Сполучених Штатів Америки. Тобто — це двосторонні гарантії безпеки. Це дуже дієві, дуже швидкі й ефективні гарантії безпеки, як показує сьогоднішня війна Ізраїлю фактично не з терористами, а з Іраном та іншими країнами.
Документ, що спить, але може бути пробуджений – так схарактеризував нинішній стан дії Будапештського меморандуму голова правління Центру стратегічних досліджень Павло Жовніренко:
— Коли безпосередньо говорили з паном Бжезінським з приводу гарантій, він сказав, що Сполучені Штати нікому жодних гарантій не дають. Єдиний виняток — це Ізраїль. Для інших прецедентів немає. Прецедент ми знайшли — це Австрійський мирний договір 1955 року. З того часу почалася робота українсько-американського комітету, де я був головою робочої групи з питань міжнародної політики безпеки. В історії не раз бувало так, що для того, щоб дискредитувати якийсь діючий документ, його просто висміювали. Причому почалося це з Москви, де стверджували, що назва «Меморандум» — це не зовсім повноцінний договір. Для назв міжнародних договорів є Віденська конвенція про право міжнародних договорів, де написано, що будь-який документ, підписаний між державами, є міжнародним договором, незалежно від його назви. Ще один закид росіян — це різне розуміння текстів меморандуму різними мовами. Слово «гарантії» — в англійському тексті позначене словом «issurances» і це слово має не тільки значення «запевнення», але й значення «гарантії». Ще один закид Москви, що меморандум не був ратифікований. Знову ж таки, відповідно до Віденської конвенції про право міжнародних договорів, ратифікації підлягають тільки ті договори, про які зазначено в самому тексті договору. А якщо ратифікація не записана в договорі, він набуває чинності після його підписання. Для чого потрібен Будапештський меморандум? Це живий документ. На нього не можна дивитися, як на пам'ятник. Для мене найголовніша річ, що там написано, — це шостий пункт: «В разі виникнення проблем, пов'язаних з цим договором, сторони збираються для консультації». Зараз мусується тема переговорів, але двосторонні переговори з Росією, на мій погляд, не можуть взагалі бути, бо Росія — недоговороспроможна держава, вона не виконує договорів. Якщо навіть віддати їй українські окуповані території і після того підписати з нею якусь угоду, то яка може бути гарантія, що Росія не наплює на цю угоду, так само, як вона плюнула на великий договір, де Крим і Севастополь зазначені, як частина України? Захід говорить, що треба сідати на стіл переговорів. Але оскільки Росія недогоспроможна, у вас є всі можливості для того, щоб її посадити. Ще ж не було нормальних санкцій, я вже не кажу про економічне чи технологічне ембарго! Натомість зараз, тільки за два роки після вторгнення в Україну, Росія отримала 750 мільярдів доларів за нафту і газ, і з них — більше 200 мільярдів від Європи. Україна виконала свої зобов'язання. Будь ласка, виконуйте і ви! Будапештський меморандум — це живий документ, але поки що сплячий. Я надіюся, що ми його розбудимо.
Головна проблема з отримання Україною надійних гарантій безпеки зараз полягає не так в реанімації Будапештського меморандуму, як у поінформованості колючого гаранта української безпеки — Сполучених Штатів Америки, переконаний депутат Верховної Ради і член української делегації в Парламентській Асамблеї Ради Європи Олексій Гончаренко. Він припускає, що в разі як це не буде виправлене, офіційному Києву слід вдатися до крайніх заходів задля збереження України, як держави:
— Дуже багато хто в світі навіть не знає про існування Будапештського меморандуму, не знає, що в Україні 30 років тому була ядерна зброя! Це ті люди, які говорять: «А що Україна? Це та, яка була частиною Росії, а Росія вирішила зараз її повернути?» Це звучить навіть в США. Ці люди не знають, що Україна мала ядерну зброю — третій найбільший арсенал, що були перемовини, зобов'язання і так далі. Для нас життєво необхідно донести до всіх знання про те, що Україна зробила, як Україна пожертвувала своєю безпекою заради нерозповсюдження ядерної зброї в світі, і чим це завершилося для нас. Це стимулює сьогодні весь інший світ задуматись про те, що свою власну безпеку можна забезпечити тільки маючи ядерну зброю. Тому що Україні жодні гарантії не допомогли і сьогодні Україні протистоїть ядерна Росія. Хай би що ми зробили, хай би яку армію не збудували, доки Росія має ядерну зброю, а Україна її не має, за Росією буде останнє слово. І Росія вже показала, що вона готова використовувати ядерну зброю щонайменше в якості шантажу. Тому питання виживання України звучить дуже просто. Або, і це для нас ідеальний варіант, Україна стає членом НАТО, де є ядерна зброя, і над Україною з'являється ядерна парасолька. Або, якщо в НАТО нас не беруть, то я не бачу іншого шляху, як відновлення власної ядерної зброї. Я розумію, що це дуже складний процес технологічно і науково. Розумію, що це нікому не сподобається у світі. Розумію, що це може мати різноманітні наслідки для України. Але я просто не бачу іншого шляху. І, можливо, нагадування про це світові якраз і підштовхне виконати те, про що ще 1992-го року США пропонували Україні.
На відміну від Олексія Гончаренка, директор New Geopolitics Research Network Михайло Самусь стверджує, що Європі вже давно слід готуватися до виходу з-під «ядерної парасольки» Вашингтона і залагоджувати безпекові проблеми країн континенту, в тому числі й України, своїми силами:
— Хай би як ми говорили, що Сполучені Штати зобов'язані, що без Сполучених Штатів неможливо, але час, коли Сполучені Штати відповідали за безпеку оборони Європи стрімко закінчується. Європейські політики кажуть, що до цього не готувалися, але вибачте — вас вже ніхто не питає. Бо є Росія, яка загрожує стратегічними ядерними комплексами, тактичними комплексами і так далі. І що робити? Сукупний оборонний бюджет Європейського Союзу — близько 360 мільярдів євро станом на 2024 рік. Звісно, в Сполучених Штатах він більший — 800-900 мільярдів, але Європа при цьому й витрачає менше 2% на оборону, якщо говорити про середній показник. Президент Франції Макрон вже говорив про це, коли сказав про стратегічну автономність. Він, в тому числі, говорив про стратегічний компонент, бо абсолютно вірно те, що в Європи немає стратегічної розвідки, немає угрупування космічних супутників, які б забезпечували постійні цілевказання, немає стратегічної розвідки, немає стратегічних компонентів, немає системи європейського виробництва протиракетної оборони, яка б могла захистити Європу від удару такої ракети, як «Орешнік», «Кедр», «Рубеж». Це ганьба! Це мінус Європі, тому що треба такий комплекс мати! І президент Макрон постійно заявляє, що є три стовпи стратегічного стримування Росії – це система протиракетної оборони, це далекобійна зброя, це балістичні ракети, що їх Україна зараз розробляє, а Європа — ні. Тож Україна може в цьому допомагати з цією далекосяжною зброєю, що буде загрожувати Росії. Ну і третій компонент — це ядерний. Арсенали Франції і Великої Британії. Треба вже говорити про європейський ядерний компонент. І це не святотатство, це дуже перспективний напрямок, я вважаю, з точки зору просування тієї тези, що Україна має мати гарантії безпеки. Раніше нам казали, що дуже погано використовувати кластерні боєприпаси, але зараз ми їх використовуємо і нічого страшного не сталося. Просто більше вмирає російських загарбників, а це добре. Те саме було і з піхотними мінами. Тож ми зараз на дуже цікавому етапі, коли ми маємо можливість стати лідером цього переосмислення європейської системи безпеки і оборони. І саме Будапештський меморандум може стати тією платформою, що буде доводити європейцям — рамках НАТО ми можемо мати два дивізіони: європейський і американський. Це справедливо. Можливо, це трохи виглядає мрійливо, але така реальність.
Своєю чергою, перший заступник голови комітету Верховної Ради України з інтеграції України до Євросоюзу Вадим Галайчук нагадав, що згідно зі вже існуючими міжнародними юридичними механізмами, Євросоюз має всі підстави ставати на захист держав-членів. З цього виглядає, що навіть набуття членства України в ЄС вже посилює безпеку України, як невід’ємної учасниці спільної європейської сім’ї:
— Часто забувають про існування 42-ї статті договору про Європейський Союз: «Якщо держава-член є жертвою збройної агресії на своїй території, інші держави-члени зобов'язані надати їй допомогу всіма засобами, що є в їхньому розпорядженні відповідно до статті 51 статуту ООН». Насправді ця стаття є досить схожою на ті гарантії, які даються в 5-й статті договору НАТО. Насправді ця стаття вже застосовувалась 2015 року, коли Франція зазнала терористичних атак. І єдиний раз, коли 5-та стаття НАТО застосовувалася, коли США зазнали терористичні атаки в Нью-Йорку 2001-го року. Є база, є фундамент, є юридичні формування, навколо яких, як на мене, варто було би попрацювати саме з огляду на те, що Україна має дуже сумний, але дуже цікавий і корисний досвід Будапештського меморандуму. Необхідно укладати договори, необхідно прописувати зобов'язання і механізми з виконання тих договорів мають бути для того, щоб ці договори таки працювали. В тих дискусіях, що зараз тривають в Європейському Союзі, нам треба обов'язково стати дуже активними учасниками, оскільки зараз якраз йде процес переосмислення самої суті договорів, суті відносин. Досить в хорошому напрямку рухаються ці дискусії. Згадаймо, як зараз фінансується допомога Україні. Є різні інструменти, але один з основних — Європейський фонд миру. Цей фонд створений щоби фінансувати різні дослідження про мир, конференції і так далі. Зараз цей фонд напряму використовується, аби купати зброю для України, аби узгодити європейську політику спільних воєнних закупівель, чого дуже довго теж дуже складно було домогтися. Але є величезний прогрес між тим, як безпорадно себе показав Європейський Союз 2014-го і в пізніше роки, коли було анексовано Крим, і тим, як Євросоюз поводив себе після 24 лютого 2022 року. Тому тут я впевнений, що нам варто підтримати ідею дуже детального вивчення цього досвіду, поділитися ним з нашими європейськими колегами, втягнути їх в цю дискусію і в подальшому рухатися, оскільки ми визначили свій стратегічний напрямок — приєднання до Європейського Союзу. І, здається, литовський президент свого часу сказав, що НАТО — для життя, для життя в Євросоюзі, для того, щоби життя було хорошим, комфортним, красивим. Тобто всі прекрасно розуміють, що безпекове питання є основним з точки зору будь-якої перспективи економічного розвитку. Якщо у вас немає безпекових гарантій, то й економічні перспективи дуже туманні. І Європейський Союз це прекрасно розуміє.
А наразі, як сказав автор фільму «Будапешт. Бомба під Незалежність» Юрій Макаров, реакція цивілізованих демократичних держав на згадку про Будапештський меморандум не може не дивувати. Він зізнався, що мав прикре враження, коли американські експерти-міжнародники відмовлялися говорити з авторами фільму і що це ставалося буквально в останній момент.
Тут, безперечно, неможливо без Сполучених Штатів просто взяти і перейти в якусь іншу форму співпраці в оборонній сфері. І про це заявляють, в тому числі, і європейські лідери. Європа до цього просто не готувалася. Причому Європейський Союз формувався, як Союз вугілля-сталі. І суть початкових домовленостей якраз була про те, щоб контролювати один одного у їх виробництві сталі, як основного матеріалу для виробництва озброєння. Тобто недовіра один до одного і бажання контролювати процес можливого озброєння стали основою для розбудови цієї подальшої кооперації. І це трошки залишається. Часто за неформальними такими розмовами, коли ми говоримо про відсутність лідерства в Європі стосовно таких оборонних питань, роль безпекової американської парасольки зіграла величезну роль ще й в тому, як переглянули європейці свої відношення один до одного. Вони перестали один одному недовіряти. І хотіли б вони це зберегти. Вони так про це і говорять. В найближчій перспективі — так. Альтернатив у цьому немає. Просто ні політично, ні економічно Європа не зможе забезпечити себе тим, чим зараз забезпечують Сполучені Штати Америки, Європейський Союз. Але розмови про це ведуться. Більше того, ми бачимо ті дії, які зараз застосовуються. І, як мінімум, в певних обсягах і в певних сферах це буде робитися. Європа переходить до усвідомленої необхідності цього і переходить, як я вже зазначував, були оці перші, як вони вважають, досить успішні спроби спільних закупівель. Більше того, ці спільні закупівлі було відрегульовано в сторону покращення їх ефективності. Було, наприклад, прийнято рішення, що можна використовувати кошти Євросоюзу для закупівлі озброєння і амуніції в інших країнах, не в країнах-члених Євросоюзу, що є величезним прогресом з точки зору того, як будується ця політика в Європейському Союзі. Йде розвиток, ми є частиною цього розвитку і можемо стати дуже хорошим додатком, насправді, в багатьох аспектах цього розвитку до кращої, більш ефективної самостійності Європи у питанні безпекового.
Олександр Савицький