Niestety polski rząd poszedł na łatwiznę znacznie ograniczając znaczenie OFE. A szkoda, bo lepszym wyjściem byłaby zmiana zasad ich działania.
Politycy i ekonomiści spierają się z jednej strony o to, czy w ogóle utrzymywać kapitałowy element systemu emerytalnego. Z drugiej czy OFE w obecnym kształcie są właściwym powiernikiem kapitału przyszłych emerytów. Propozycja rządu zmierza do drastycznego ograniczenia składek na OFE przy jednoczesnym zreformowaniu regulacji zarządzania kapitałem. Zwolennicy status quo z 1999 roku (wśród których wielu współtworzyło tamtą reformę) bronią dotychczasowego poziomu składek, ale są niechętni, by zmienić sposób, w jaki się nimi zarządza. Może warto utrzymać w Polsce filar kapitałowy zmieniając przy tym sposób zarządzanie środkami ze składek?
Dlaczego system kapitałowy?
Główna różnica między systemami emerytalnymi polega na tym, że w jednych składka jest wydawana na wypłatę bieżących emerytur, a w innych jest inwestowana i docelowo służy do wypłacania świadczeń przyszłym emerytom. Systemy działające wedle pierwszej zasady nazywa się repartycyjnymi, zaś te drugie to systemy kapitałowe. W Polsce mamy system mieszany – za część repartycyjną odpowiada ZUS, a za kapitałową Otwarte Fundusze Emerytalne. Niezależnie od tego jak te ostatnie wywiązują się ze swojej roli sama idea, by inwestować składki na swoją emeryturę ma głęboki sens.
Przede wszystkim jest to znacznie bardziej kompatybilne z gospodarką rynkową. Ludzie widzą, ile zgromadzili na swoich kontach emerytalnych i na jaką mogą liczyć emeryturę, gdyby już teraz chcieli przestać pracować. Wiedzą też, czy powinni jeszcze coś dodatkowo oszczędzać, czy też tempo gromadzenia składek na przyszłe potrzeby emerytalne jest wystarczające. Wysokość emerytury zostaje też w ten sposób wyłączona z procesu politycznego. Nasze emerytury są w minimalnym stopniu zależne od tego, co zostanie przegłosowane w parlamencie, stanu finansów publicznych czy innych wydatków budżetowych.
System kapitałowy znosi też polityczny konflikt między „starymi” i „młodymi”. Ci pierwsi nie muszą (i nie mogą) obniżać pensji tym drugim, by zwiększyć lub nie dopuścić do obniżenia swoich emerytur. Młodzi zaś nie płacą na innych bez żadnej gwarancji, że będą coś z tego mieli, lecz odkładają składkę dla siebie. W systemie repartycyjnym rozdzielenie wkładu i wyniku sprzyja postawom roszczeniowym. Powstają nawet specjalne partie walczące o interesy emerytów (w Polsce jest to przede wszystkim ciesząca się ok. 2-procentowym poparciem Krajowa Partia Emerytów i Rencistów).
System repartycyjny, który rzekomo stanowi świadectwo solidarności pokoleń, w rzeczywistości jest dla międzypokoleniowych relacji sporym wyzwaniem. Inaczej jest w systemie kapitałowym, który wyraźnie wiąże losy wszystkich obywateli z gospodarczą pomyślnością kraju. Lobby emerytów na pewno nie poprze pomysłów, których konsekwencją mógłby być wzrost inflacji, zmniejszającej realną wartość świadczeń. Z kolei oszczędzający w funduszach emerytalnych pracownicy zainteresowani są tym, by gospodarka się szybko rozwijała, gdyż wtedy szybciej rosną ich aktywa. W systemie repartycyjnym emeryt nie musi troszczyć się o inflację, zaś pracownikowi emerytura po prostu „się należy” niezależnie od tego, czy kraj się rozwija, czy nie.
Gromadzenie przez przyszłych emerytów kapitału ma jeszcze inne zalety. Rosną oszczędności w gospodarce, co przyczynia się do przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego, a wiec przekłada się także na wyższe stopy zwrotu z aktywów emerytalnych. Ponadto samo inwestowanie składek powoduje, że rosną uzyskiwane z nich stopy zwrotu, dzięki czemu przyszłe emerytury będą wyższe. W systemie repartycyjnym wysoką stopą zwrotu cieszy się przede wszystkim pierwsze pokolenie w nim uczestniczące, czyli to, które otrzymuje emerytury praktycznie nie płacąc składek. Następne mają już się znacznie gorzej. Przykładowo w Stanach Zjednoczonych urodzeni w roku 1876 cieszyli się średnią realną stopą zwrotu ze swoich składek w wysokości 36,5 proc.. Kolejne pokolenie, urodzone w roku 1900, uzyskało całkiem przyzwoite 11,9 proc.. Następne zaś 4,8 proc., a pokolenie urodzone w 1950 roku jednie 2,2 proc..
Ten spadkowy trend zostanie jeszcze (zwłaszcza w Europie) dodatkowo pogłębiony przez niekorzystną sytuację demograficzną do tego stopnia, że stopy zwrotu z odprowadzanych składek spadną poniżej zera. Tymczasem w jedynym na świecie systemie w całości kapitałowym, który działa w Chile, realna stopa zwrotu od przeprowadzonej w 1980 roku reformy wynosi około 10 proc.. Mimo, że tak dobry okres dla giełd jak lata 1982-2000 nieprędko się powtórzy, można liczyć, że inwestycje emerytalne przyniosą rocznie realnie jakieś 6-8 proc..
Oprócz wyższych stóp zwrotu system kapitałowy daje korzyści w postaci dywersyfikacji. Jeśli składki będą inwestowane także za granicą, ujemny przyrost naturalny nie spowoduje drastycznego spadku dochodów emerytów. Na emerytury będzie zarabiał kapitał, który ulokowany jest w tych miejscach na ziemi, gdzie nie brakuje rąk do pracy. System kapitałowy jest też odporny na run (podobny do runu na bank), który może wydarzyć się w systemie repartycyjnym. Otóż niektórzy pracownicy niezadowoleni ze zbyt wysokich składek, które muszą płacić w celu wypłacania bieżących emerytur, mogą zdecydować się na opuszczenie kraju. W efekcie spadnie liczba płatników składki przez co, dla utrzymania poziomu emerytur, będzie musiała ona wzrosnąć. To zaś zachęci kolejne osoby do wyjazdu i na końcu w kraju zostaną sami emeryci. W systemie kapitałowym każdy odkłada na siebie i mała liczba rąk do pracy powoduje co najwyżej, że kraj opuszcza nie pracownik, lecz jego kapitał.
Wygląda więc na to, że system kapitałowy może być panaceum na problemy emerytalne krajów europejskich. Niestety ma on jedną zasadniczą wadę. W sytuacji, w której jego wprowadzenie ma miejsce wtedy, gdy już istnieją zobowiązania z tytułu systemu repartycyjnego, reforma emerytalna, zmierzająca do przestawienia systemu na tory kapitałowe, jest bardzo kosztowna. Koszty te są wprawdzie przejściowe, ale trzeba ponosić je przez kilkadziesiąt lat, a na początku reformy mogą sięgać nawet 8% PKB. Z tego powodu w Polsce zdecydowano się na wprowadzenie sytemu mieszanego – na OFE idzie tylko nieco ponad jedna trzecia składki.
To jednak także pociąga za sobą koszty. Spadek składki do ZUS o jedną trzecią spowodował konieczność dofinansowywania bieżących emerytur z budżetu. Twórcy reformy oczywiście brali to pod uwagę. Zaplanowano, że zostanie ona sfinansowana z dochodów z prywatyzacji oraz z obniżenia wydatków ZUS. To pierwsze udało się nie najgorzej – dochody ze sprzedaży majątku państwowego od 1999 roku wyniosły około dwóch trzecich przekazanych w tym czasie do OFE składek.
Słabiej poszło ograniczanie przywilejów emerytalnych. Ustawę o emeryturach pomostowych Sejm uchwalił dopiero w 2008 roku, za to wcześniej uchwalono kosztowne emerytury mundurowe. Nie udało się też do powszechnego systemu emerytalnego włączyć rolników.
Błąd w rozumowaniu rządowym
Nie można jednak twierdzić, jak utrzymuje rząd, że odprowadzanie składek do OFE wywołało wzrost zadłużenia publicznego. Jeśli wziąć pod uwagę czynnik czasu (wpływy z prywatyzacji największe były na początku reformy) oraz uzyskane oszczędności w systemie emerytalnym, to reforma bilansowała się w około osiemdziesięciu procentach. Za wzrost długu odpowiadają przede wszystkim inne wydatki. Warto zauważyć, że w Chile, gdzie zakres reformy był znacznie szerszy, zadłużenie publiczne stanowi jedynie 6 proc. PKB (czyli 9 razy mniej niż w Polsce). Mitem jest więc twierdzenie, że budowa filaru kapitałowego z konieczności prowadzi do zadłużania kraju.
Wyliczenia, które przedstawił rząd, a które minister Rostowski pokazywał w trakcie debaty z profesorem Balcerowiczem, są zaś zupełnie nierealistyczne. Nie wystarczy pokazać, że gdyby przeznaczyć składki do OFE na pokrycie deficytu ZUS, to dług publiczny obniżyłby się o kilkadziesiąt miliardów złotych. W praktyce bowiem zadłużenie rosłoby mniej więcej w podobnym tempie, jak to miało miejsce – politycy zwiększyliby po prostu wydatki w innych dziedzinach. Zadłużenie w całej Europie wzrastało w zastraszającym tempie bez względu na to, czy kraj akumulował aktywa emerytalne, czy nie.
Wbrew temu, co mówią niektórzy politycy Otwarte Fundusze Emerytalne nie zwiększyły naszego zadłużenia przez to, że większą część ich aktywów stanowią obligacje skarbowe. To, że fundusze preferują inwestycje w te papiery jest po części wynikiem skłaniających ich do tego regulacji, a po części racjonalnie wybranej przez zarządzających strategii inwestycyjnej. W żadnym razie jednak nie wymusza to na rządzie emitowania kolejnych obligacji. Dług publiczny jest już w tej chwili tak duży, że gdyby nawet wreszcie przestał się powiększać, to obligacje, które mu odpowiadają zaspokoiłyby zapotrzebowanie siedmiu takich systemów emerytalnych jak polski. Gdyby zaś rząd zaczął radykalnie obniżać swoje zadłużenie, to OFE, chcąc nie chcąc, przerzuciłyby się na inne aktywa.
Prawda jest jednak taka, że rządy nie bardzo się do tego kwapią. Propozycja ograniczenia składki do OFE jest tego kolejnym dowodem. Przez to, że przekierowanie środków do ZUS spowoduje brak konieczności dotowania tej instytucji, rząd nie będzie musiał szukać oszczędności gdzie indziej. Reforma finansów publicznych zostanie odwleczona (co najmniej do kolejnych wyborów), a budowa lepszego systemu emerytalnego zahamowana.
Rządowa krytyka OFE służy przede wszystkim ukrywaniu prawdziwego celu reformy, którym jest poprawa sytuacji budżetowej w mało dostrzegalny dla wyborców sposób. Jednak nie zmienia to faktu, że w samej krytyce jest wiele prawdy. OFE są bardzo drogimi instytucjami, które w dodatku mają mało zachwycające wyniki inwestycyjne. Poprawa ich funkcjonowania powinna być priorytetem rządu, któremu rzeczywiście zależałoby na budowie systemu kapitałowego. W jakim kierunku należałoby przeprowadzać zmiany w obecnym systemie?
Jak można zreformować OFE?
By odpowiedzieć na to pytanie trzeba ustalić, gdzie leży przyczyna patologii działania OFE. To akurat nie jest takie trudne – wystarczy spojrzeć na inne instytucje finansowe, które nie generują podobnych problemów. Na przykład zwykłe Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych.
Różnica między TFI a OFE jest zaś taka, że z tych pierwszych w każdej chwili można się wypisać i przenieść środki gdzie indziej. Nie ma też większych problemów, żeby otworzyć nowy fundusz, a te, które słabo radzą sobie na rynku szybko z niego znikają, tracąc klientów. Jednym słowem działa tu konkurencja, której pomiędzy OFE praktycznie nie ma.
Innym powodem generowania przez obecne fundusze emerytalne niskich stóp zwrotu jest gwarancja, jaką udzielono przyszłym emerytom. OFE muszą wykazać się minimalną stopą zwrotu, która może nie jest jakoś specjalnie wysoka, ale i tak ogranicza zakres dostępnych strategii. Jeżeli aktywa OFE przez dwa lata nie rosną co najmniej w tempie ustalonym przez nadzór, to różnicę między minimalną wymaganą stopą zwrotu, a tym co realnie udało się osiągnąć, musi z własnych zasobów uzupełnić zarządzające funduszem PTE. Oczywiście towarzystwa emerytalne robią wszystko, żeby do tego nie dopuścić, nawet jeśli obniża to długookresowe zyski przyszłych emerytów.
Czy tym problemom można zaradzić, jeśli odkładanie składki nadal będzie przymusowe? Wydaje się, że możliwości poprawy obecnego systemu są całkiem spore. Jest przecież parę branż, które zupełnie nieźle działają, mimo że nabywanie wytwarzanych przez nie usług jest obowiązkowe (choćby ubezpieczenia OC). To, co przede wszystkim należałoby zrobić, to zderegulować system alokacji oszczędności emerytalnych tak, by przypomniał normalne pośrednictwo finansowe.
Przede wszystkim więc trzeba by znieść monopol OFE. Każdy ubezpieczony mógłby wtedy zdeponować swoje składki w wybranej przez siebie instytucji finansowej. Mógłby to być na przykład bank, gdzie pieniądze pomnażane byłyby na lokatach, fundusz inwestycyjny lub rachunek maklerski. Oczywiście wiązało by się to z likwidacją gwarantowanej stopy zwrotu. Nie oznacza to jednak, że przyszli emeryci, którzy nadmiernie ryzykowali środkami ze składek, zostaliby bez emerytury. ZUS przecież nadal wypłaciłby im świadczenia z tytułu opłacania składek na pierwszy filar. Gdyby takie rozwiązanie wydawało się zostawiać zbyt wiele swobody przyszłym emerytom, można zabronić im korzystania z produktów finansowych z dźwigną (odpadła by więc większości instrumentów pochodnych).
Po takiej reformie zarządzanie oszczędnościami emerytalnymi nie wiele różniłoby się od zarządzania innymi oszczędnościami. Jedyna różnica polegała by na tym, że tych pierwszych nie można by wypłacić w gotówce ani przelać na ROR. Od razu po wprowadzeniu zmian OFE zostałyby przez konkurencję zmuszone do obniżenia prowizji i zaczęłyby inwestować tak, by zmaksymalizować długookresową stopę zwrotu. Nic nie stałoby na przeszkodzie, żeby przyszły emeryt wybrał kilka OFE lub podzielił środki między różne fundusze bądź banki. Zmniejszyłoby to ryzyko związane obecnie z koniecznością wyboru jednego konkretnego OFE.
Czy taka reforma jest możliwa? Politycznie niestety chyba nie. Rząd serwuje nam częściową likwidację systemu kapitałowego, przekonując przy tym, że robi to w trosce o przyszłych emerytów, zaś opozycja nie przedstawiła dotąd konkurencyjnego projektu zmian. Dobrze przynajmniej, że opór w społeczeństwie wobec powrotu składki do ZUS narasta, dzięki czemu może chociaż uda się powstrzymać proponowane zmiany.
Wiecej w raporcie specjalnym Zmiany w OFE
Maciej Bitner, Główny Ekonomista Wealth Solutions/ab