Umowa na budowę Sądu Rejonowego w Nowym Sączu zawarta między Sądem Okręgowym w Nowym Sączu, będącym podmiotem publicznym, a firmą Warbud, i finansowana przez Bank Gospodarstwa Krajowego – to wyjątek. Całkowita wartość projektu to ok. 125 636 000 zł, w tym jest przygotowanie projektu, budowa, i utrzymanie budynku.
PPP: przede wszystkim samorządy
W Polsce, w partnerstwo publiczno-prywatne angażują się wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego, a nie instytucje publiczne na szczeblu krajowym. Natomiast w innych krajach, chociażby w Zachodniej Europie, ten model rozwija się znakomicie.
– Na blisko 100 umów zawartych w ciągu ostatnich 6 lat w przedmiocie PPP, zaledwie dwie zostały zawarte przez administrację rządową. Dlaczego? Już kiedy bowiem projektowano ustawę o PPP, to planowano, by ta instytucja była głównie adresowana do samorządów, by one z tego korzystały – wyjaśnia gość Jedynki adwokat Marcin Wawrzyniak z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (IPPP).
Ponieważ najszerszy katalog obowiązków własnych mają właśnie gminy. I to one muszą bardziej elastycznie niż administracja rządowa poszukiwać form finansowania swoich zadań, i stąd wiele gmin sięga po PPP.
– To jest problem większości wójtów, burmistrzów, prezydentów, czyli krótka kołdra finansów publicznych. Dlatego PPP jest sposobem, by w całości lub w części sfinansować inwestycję kapitałem zewnętrznym – dodaje gość Jedynki.
Czasem w połączeniu ze środkami gminnymi, a czasem w całości za kapitał partnera prywatnego.
PPP: musi być inwestycja, i musi być zarządzanie
Inwestycja w Nowym Sączu zakłada budowę, a następnie utrzymanie przez 20 lat nowoczesnej siedziby sądu rejonowego. Projekt, poza powierzchnią użytkową, obejmuje także kompleksowe wyposażenie, parking podziemny, pełną infrastrukturę techniczną oraz zagospodarowanie terenu. Bez tego „utrzymania” – nie byłoby PPP.
– Partnerstwo będzie wówczas, kiedy to wspólne przedsięwzięcie, np. budowa infrastruktury będzie połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem inwestycji przez partnera prywatnego. Ten okres trwania umowy, zwykle to 15–20 lat, to jest okres amortyzacji inwestycji. Finansujący inwestycję potrzebuje okresu spłaty inwestycji – tłumaczy Marcin Wawrzyniak.
Gdyby gminy dysponowały całością nakładów inwestycyjnych, prawdopodobnie nie szukałyby partnera prywatnego. Skoro tak nie jest, to szukają finansowania po stronie partnera prywatnego, które rozłożone jest na wiele lat, korzystnie dla gminy – wiąże się właśnie z tym, że w tym okresie partner zarządza infrastrukturą. – To jest jego obowiązek. Bez zarządzania, bez utrzymywania infrastruktury, nie byłoby partnerstwa, a jedynie kontrakt na budowę, czy na świadczenie usług – dodaje.
PPP: dlaczego bardziej się opłaca?
Zdaniem Mirosława Józefczuka, członka Zarządu spółki Warbud SA, który od strony tej firmy przygotowywał projekt inwestycji Sądu Rejonowego w Nowym Sączu, można było to zrealizować w trybie normalnego zamówienia.
– Czyli byłoby zlecenie na budowę, a partner publiczny miałby pieniądze na finansowanie tej inwestycji. Natomiast przewaga PPP jest zasadnicza. Jest ono po prostu tańsze, średnio o 20 proc. w stosunku do zamówień publicznych. Bowiem w ramach prawa zamówień publicznych trzeba na początku zrobić przetarg na projektowanie. Potem kolejny przetarg na finansowanie. Następnie na budowę. I ostatecznie zamawiający musi sam zarządzać, własnymi służbami – wylicza Mirosław Józefczuk, gość Polskiego Radia 24.
Czyli przede wszystkim potrzeba tu dużo więcej czasu. Ponadto w PPP partner buduje niejako dla siebie, ponieważ przez np. 20 lat będzie odpowiadał za ten budynek, co daje większą gwarancję dobrego wykonania.
Natomiast w przypadku PPP, partner publiczny ogłasza przetarg, w formie dialogu konkurencyjnego. Składane są wstępne oferty, z referencjami. Następnie jest spotkanie z partnerem publicznym i jest dyskusja o tym, co partner publiczny chce budować, na ile lat ma być zarządzanie, jaka kwota jest potrzebna do realizacji.
– Wtedy partner prywatny zaczyna szukać finansowania. Jeśli bank zgadza się na finansowanie, daje promesę, to wtedy można składać ofertę. Ponieważ w tym układzie bardzo ważna jest rola banku. Jeżeli nie sfinansuje on projektu, to projektu nie będzie. Ważne, by składać ofertę na PPP już z promesą na finansowanie – podkreśla przedstawiciel Warbudu.
PPP: korzystne zmiany w prawie
Przedsięwzięcie w Nowym Sączu, umowa kredytu została zrealizowana w ramach programu „Inwestycje polskie" i wpisuje się w misję oraz strategię Banku Gospodarstwa Krajowego. Jednak ciągle, także na poziomie samorządowym tych umów nie ma za dużo, ocenia Dariusz Kacprzyk, prezes BGK.
– Głównym powodem, dla którego tych umów nie ma wiele, to jest potrzeba odwagi, by podjąć ważne decyzje. Ponieważ mówimy tutaj o świadczeniach, które nie zawsze są łatwo wymierne, to trochę takie porównywanie gruszek i jabłek. Otóż firma prywatna zobowiązuje się wybudować, dostarczyć do wynajęcia i utrzymywać przez 20 lat budynek. Nie jest to proste ani do wyceny, ani do wykazania przez podmiot publiczny, że ta umowa jest w tym długim okresie korzystna – zauważa prezes Kacprzyk.
Zwłaszcza, że ważne jest, by nie obciążało to bieżącego zadłużenia, czyli żeby samorządy mogły dalej inwestować. Czy to się da pogodzić?
Zdaniem eksperta z IPPP, da się pogodzić, ponieważ w ostatnim czasie doszło do kilku zmian w prawie, które temu sprzyjają.
– Po pierwsze, o tym czy zobowiązania wobec partnera będą wpływać na zadłużenie publiczne decydował i decydować będzie podział ryzyk. Dotychczas samorządy, strony zawierające umowy nie wiedziały, jak ten podział ryzyk powinien wyglądać, by dług nie wzrastał. Ale od lutego tego roku, mamy rozporządzenie Ministra Gospodarki, które to wyjaśnia. A druga zmiana jest bardzo świeża, z lipca tego roku, w ustawie o PPP. Otóż zgodnie z nią, wydatki inwestycyjne z umów PPP mają charakter wydatków majątkowych – wylicza Marcin Wawrzyniak.
PPP: nowe zasady księgowania
Dla samorządów ma to niebagatelne znaczenie. Inwestycja, która może być księgowana jako wydatek majątkowy, jest neutralna dla zdolności zadłużeniowej samorządu.
– To była największa bolączka samorządów, iż nie było do końca wiadomo, jak ma być klasyfikowana w budżecie samorządu ta płatność na rzecz partnera. Dziś już wiadomo, że wtedy kiedy samorząd kupuje inwestycję, dokonuje wydatków o charakterze inwestycyjnym, majątkowym, co jest neutralne dla zadłużenia samorządu – podkreśla gość Jedynki.
To może nareszcie ułatwi rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, bo na razie podobno nawet Rumunia, Bułgaria i Rosja mają lepiej rozwinięty ten system finansowania niż Polska.
– Ta zmiana jest bardzo ważna dla rozwoju PPP, bo przez wiele lat samorządy zgłaszały tę bolączkę, natomiast nie jest to zmiana decydująca. Mamy jeszcze perspektywę finansową UE, i to jest instrument, po który samorządy sięgają już w miarę naturalnie. Dlatego, dopiero w tych obszarach gdzie dotacja będzie mało prawdopodobna, albo nieosiągalna, samorządy będą szukać partnerów prywatnych. Zatem paradoksalnie: im mniej pieniędzy unijnych, tym lepsza perspektywa dla partnerstwa publiczno-prywatnego – zauważa ekspert z IPPP.
PPP: angażowanie środków unijnych
Oczywiście, jedno nie wyklucza drugiego, czyli można łączyć w jednej inwestycji zarówno formułę partnerstwa publiczno-prywatnego z wykorzystanie możliwości pozyskania środków z funduszy unijnych.
– Są już takie umowy. Największa umowa w Polsce na budowę i utrzymanie spalarni odpadów w Poznaniu, to jest właśnie umowa łącząca PPP i środki unijne. Takie kontrakty są zwykle trudniejsze od strony organizacyjnej oraz proceduralnej. I znacznie więcej czasu zabiera przygotowanie i zawarcie takich umów – wyjaśnia Marcin Wawrzyniak.
Dlatego raczej będą one stanowić niewielki odsetek rynku PPP. Niemniej, oczywiście oba instrumenty można łączyć.
PPP: gdzie tkwi potencjał?
Wystarczy spojrzeć na statystyki, gdzie najczęściej, w których obszarach zawierane są te umowy. Największą popularnością cieszą się kontrakty na modernizację energetyczną budynków użyteczności publicznej.
– Czyli takie umowy, gdzie inwestor zapewnia ocieplenie budynku, zmianę źródeł ciepła, i inne działania inwestycyjne, które prowadzą do obniżki kosztów zużycia energii cieplnej, elektrycznej. Co długofalowo pozwala samorządowi zaoszczędzić na tyle dużo, że ta inwestycja partnera może być z tego spłacona. I takich umów mamy dziesięć, co stanowi ok. 10 proc. rynku PPP. Ale jest to też 10 umów zawartych na 12 prowadzonych postępowań. Czyli niemal każde postępowanie kończy się zawarciem umowy, ale w innych obszarach to już nie wygląda tak dobrze – ocenia gość Jedynki.
Takie przedsięwzięcia, w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, mogą być podejmowane także w zakresie służby zdrowia, edukacji, czy też budowy mieszkań komunalnych i dróg. Niedawno rząd przyjął np. strategię rozwoju turystyki do roku 2020, gdzie także uwzględniono rozwój PPP.
– Powodzenie PPP w dużej mierze zależy od tego, jaka jest gotowość strony publicznej do ponoszenia ryzyk wraz z partnerem prywatnym, w tym także ryzyk finansowych i przynajmniej częściowo wynagrodzenia partnera prywatnego – ocenia ekspert IPPP.
Dotychczas często było tak, że samorządy raczej szukały „Św. Mikołaja”, który weźmie wszystkie ryzyka na siebie, w całości sfinansuje inwestycję, i wtedy – jakoś to będzie.
– Te zmiany na rynku PPP i statystyki pokazują, że tam ma ono największe szanse powodzenia, gdzie samorząd jest gotów partycypować finansowo w inwestycji.
Czyli dwie strony muszą wziąć na siebie ryzyko i dwie strony mogą korzystać z zysków formuły PPP – dodaje Marcin Wawrzyniak.
Tylko wtedy jest więc gwarancja powodzenia, kiedy obie strony biorą na siebie te ryzyka, z którymi mogą sobie najlepiej poradzić. Także zdaniem Mirosława Józefczuka, samorządy to bardzo dobrzy partnerzy. Choć czasem niestety brakuje im kompetencji, by ocenić prawidłowo propozycje. Może więc brakuje dobrych doradców?
Sylwia Zadrożna, Grażyna Raszkowska, Karolina Mózgowiec, Małgorzata Byrska