SERWIS SPECJALNY: EUROPA WYBIERA
Niemcy w zawieszeniu - najpierw długie tygodnie czekaliśmy na sformowanie koalicji jamajskiej - CDU, Zielony i liberałów z FDP. Zerwanie rozmów było wielkim zaskoczeniem dla ekspertów, bo powstanie rządu na jej bazie uważano tylko za kwestię czasu. Teraz nie widać żadnego oczywistego rozwiązania.
Nie wiadomo, jakie rezultaty przyniesie mediacja prezydenta Franka-Waltera Steinmeiera, czy deklaracje polityków niechętnych koalicji nie okażą się polityczną grą? Czy dojdzie do zmian w kręgach przywódczych socjaldemokracji? Jakich scenariuszy można spodziewać się w Niemczech? Jakie są konsekwencje takiego stanu tymczasowości dla Niemiec, regionu, Unii Europejskiej? O tym w rozmowie z Piotrem Kubiakiem z Instytutu Zachodniego.
"Porażka rozmów koalicyjnych to osobista porażka kanclerz". Fot. PAP/EPA/CLEMENS BILAN
***
Polskie Radio.pl, Agnieszka Kamińska: Załamały się rozmowy koalicyjne w Niemczech. Jak w tej sytuacji może rozwinąć się sytuacja? Jak postrzega pan ten kryzys?
Dr Piotr Kubiak, Instytut Zachodni: To najpoważniejszy kryzys polityczny od początku Republiki Federalnej Niemiec, tj. od 1949 roku. Z taką sytuacją politycy niemieccy nie mierzyli się do tej pory. Zawsze udawało się po mniej lub bardziej żmudnych negocjacjach sformować rząd. Twórcy ustawy zasadniczej z 1949 roku nie przewidzieli takiej sytuacji, z jaką mamy obecnie do czynienia, czyli sytuacji w której nie można sformować nowego rządu dysponującego poparciem większości Bundestagu.
Twórcy tego prawa wprowadzili mechanizmy obronne demokracji w Niemczech, które miały z jednej strony zapewnić stabilność parlamentu, z drugiej strony umożliwić powoływanie stabilnych rządów. Powodem były doświadczenia z przeszłości, z czasów Republiki Weimarskiej. Wówczas parlament (Reichstag), za każdym razem był rozwiązywany przed upływem czteroletniej kadencji, a same rządy były niestabilne.
Jakie zatem rysują się scenariusze?
Wyróżnić można cztery scenariusze wydarzeń. Prezydent Frank-Walter Steinmeier, którego rola w momencie kryzysu wzrasta, przejął funkcję mediatora. Liczy on, że partie polityczne ostatecznie się porozumieją, a rozmowy koalicyjne będą kontynuowane. Ma nadzieję, że do stołu zasiądą te partie, które miały tworzyć tzw. koalicję jamajską. Sonduje jednak również możliwość powołania wielkiej koalicji, tej która do tej pory jeszcze formalnie sprawuje władzę. Jest to najbardziej optymistyczny scenariusz, który zakłada szybkie powołanie rządu dysponującego poparciem stabilnej większości parlamentarnej.
W scenariuszu numer dwa, jeśli partie koalicji jamajskiej lub CDU/CSU i SPD się nie porozumieją, może powstać rząd mniejszościowy. Taki rząd miałby poparcie nieco ponad 40 procent parlamentarzystów (koalicja CDU/CSU-FDP lub koalicja CDU/CSU-Zieloni). Oczywiście pozycja tego rządu byłaby słaba. Jego projekty ustaw, przedkładane do Bundestagu, byłyby uzależnione od głosów partii opozycyjnych. Mógłby on zawrzeć porozumienie z jedną z partii, która chociaż formalnie nie weszłaby do rządu, ale tolerowałaby go. W Niemczech istnieje model tolerowania rządu przez inną partię. Czasami to się zdarza, choć do tej pory nie na poziomie federacji, lecz krajów związkowych (np. w Saksonii-Anhalt w latach 1994-1998, w Nadrenii Północnej-Westfalii w latach 2010-2012). Takie umowy zakładały współpracę rządu z konkretną partią opozycyjną w obszarach, gdzie obie strony miały wspólne lub nierozbieżne interesy.
Jednak, jak podkreślają media, kanclerz Angela Merkel nie chce rządu mniejszościowego.
Ani kanclerz, ani CDU/CSU nie chcą rządu mniejszościowego. Pozycja tego rządu i kanclerz byłaby słaba. Kanclerz byłaby w łatwy sposób ”punktowana” na forum Bundestagu przez opozycję. Dla opozycji byłaby to wygodna sytuacja. Teoretycznie jednak taki scenariusz jest możliwy.
Trzecią możliwością, o której mówi się coraz częściej, jest konieczność rozpisania kolejnych wyborów. Tu należy zauważyć, że niemiecki system polityczny nie przewiduje możliwości samorozwiązania się Bundestagu. Nie może on podjąć takiej uchwały, nie przewiduje jej ustawa zasadnicza. To jeden z mechanizmów obronnych, o których mówiłem na początku. Jest jednak pewna furtka, którą umożliwia artykuł 63. ustawy zasadniczej.
Ów artykuł 63. opisuje ścieżkę wyboru kanclerza, w tym jeśli po co najmniej trzech głosowaniach kandydat nie uzyska poparcia większości posłów. W praktyce bieg wydarzeń wygląda tak: prezydent proponuje w Bundestagu kandydata na kanclerza, to znaczy najczęściej mianuje po prostu kandydata proponowanego przez partie, który zawarły umowę koalicyjną i są gotowe stworzyć rząd. Tak wygląda normalna procedura i tak byłoby za dwa-trzy tygodnie, gdyby partie koalicji jamajskiej porozumiały się. Wtedy prezydent Frank-Walter Steinmeier zaproponowałby Bundestagowi kandydaturę kanclerz Niemiec Angeli Merkel, która otrzymałaby mandat zaufania większości Bundestagu głosami posłów z frakcji CDU/CSU, FDP i Sojuszu 90/Zielonych..
Obecnie FDP deklaruje, że nie chce koalicji – zatem nie wydaje się to prawdopodobne.
Kolejne paragrafy artykułu 63. otwierają inne możliwości działania, jeśli Bundestag nie zaakceptuje kandydata zaproponowanego przez prezydenta. Wtedy Bundestag ma dwa tygodnie na wskazanie własnego kandydata, a jeśli po dwóch tygodniach nie wyłoni go, odbywa się kolejne głosowanie. Wówczas kandydatura, która uzyska najwięcej głosów, zwycięża – kandydatów wtedy może być kilku, wystawionych przez różne partie.
Jeśli kandydat uzyska większość – prezydent musi go mianować. Jednak jeśli w dodatkowym głosowaniu zwycięski kandydat nie uzyska większości, wtedy prezydent może podjąć dwie decyzje. Może mimo wszystko mianować kandydata, i co za tym idzie, powołać rząd mniejszościowy (scenariusz numer dwa). A może rozwiązać Bundestag – gdyż ten nie był w stanie wyłonić kanclerza – i rozpisać nowe wybory. Od tego momentu, wedle artykułu 39 ustawy zasadniczej, nowe wybory muszą odbyć się w ciągu 60 dni. To scenariusz numer trzy.
Droga do nowych wyborów (jak i powołania rządu mniejszościowego) jest zatem relatywnie skomplikowana. Muszą być spełnione określone warunki, by można było je rozpisać.
Jest i czwarty scenariusz, o którym nie mówi się w mediach, czyli kontynuowanie obecnego stanu rzeczy. Rząd, który powstał w 2013 roku, po zakończeniu poprzedniej kadencji Bundestagu i wyborach pełni funkcję rządu komisarycznego. Nie podejmuje kluczowych decyzji, ale wciąż administruje.
Nie ma ograniczenia trwania takiego prowizorycznego rządu.
Ustawa zasadnicza nie wyznacza końca administrowania takiego prowizorium. Nie wyznacza terminu, w którym prezydent musi wszcząć procedury związane z artykułem 63, czyli zaproponować kandydata na kanclerza, by głosował nad nim Bundestag.
W tej sytuacji prowizorium może trwać dłużej, do czasu aż zostanie wyznaczony nowy kanclerz.
To niesie za sobą negatywne konsekwencje. Rząd nie będzie podejmować kluczowych decyzji, nie ma bowiem formalnie legitymizacji. Teoretycznie, obecny rząd miałby większość w nowym składzie Bundestagu. Jednak partie – mam tutaj na myśli SPD – nie chcą kontynuować koalicji. Zatem mamy prowizorium.
FDP obwieszcza zdecydowanie, że nie chce koalicji. Lider tej partii Christian Lindner twierdzi, że chce być wiarygodny dla swoich wyborców. SPD też demonstruje niechęć. Czy są zatem szanse na utworzenie rządu koalicyjnego? Czy większe szanse mamy na przedterminowe wybory?
Jeśli brać pod uwagę wypowiedzi polityków – ową werbalną warstwę polityki – to wynika z niej, że najbardziej prawdopodobne są wcześniejsze wybory. Żeby tego uniknąć SPD musiałaby wejść do koalicji z chadecją lub liberałowie powrócić do zerwanych rozmów z chadecją i Zielonymi. Rząd mniejszościowy jest wyjściem ostatecznym, którego na poważnie nie bierze np. kanclerz A. Merkel, a prowizorium nie może trwać zbyt długo, bo jest niekorzystne dla państwa. Ostatnią nadzieją na uniknięcie przedterminowych wyborów jest inicjatywa prezydenta Steinmeiera, który będzie nakłaniał liderów partii do kompromisu. Byłoby to najlepsze i najzdrowsze rozwiązanie dla Niemiec, jeśli oczywiście uda się do tego szybko powołać nowy rząd, mający poparcie większości.
Jaka pana zdaniem była główna przyczyna fiaska rozmów koalicyjnych? Wydaje się, że przez długi czas wszyscy byli prawie pewni, że taki koalicyjny rząd „jamajski” powstanie. Niespodzianka.
To duże zaskoczenie. Zakładano oczywiście, że rozmowy będą trudne, bo rozbieżności między ugrupowaniami, które miały tworzyć koalicję jamajską, były duże.
Za decyzję o fiasku rozmów koalicyjnych bezpośrednio odpowiadają liberałowie. Oni doprowadzili do zerwania rozmów. Warto się jednak zastanowić, dlaczego tak się stało. Dlaczego obecny przewodniczący FDP Christian Lindner oświadczył, że lepiej nie rządzić, niż rządzić źle i zdecydował się na zerwanie rozmów? Zapewne liberałowie uznali, że dalsze rozmowy do niczego nie prowadzą i nie widzą szans na zrealizowanie najważniejszych dla nich postulatów. Było kilka kwestii spornych, dotyczyły m.in. klimatu, tzw. odejścia od węgla, ekologii, silników diesla, finansów, ale także migracji (choć moim zdaniem tutaj w mniejszym stopniu w odniesieniu do FDP).
Wydaje się, że dla liberałów kompromisy, które osiągano, nie gwarantowały tego, że rząd będzie funkcjonował stabilnie. Bali się, że ich postulaty nie będą realizowane, a oni sami staną się dodatkiem do koalicji chadeków i Zielonych, przez co zejdą na dalszy plan. Podczas negocjacji liberałowie byli jakby w środku, między dwoma zwaśnionymi partiami, a w mediach na pierwszy plan wybijały się spory Zielonych i chadeków w sprawie ekologii czy migracji. W wielu sprawach FDP była blisko chadecji, dlatego wydawać się mogło, że będą siłą spajającą tę koalicję. Tymczasem okazało się inaczej.
Christian Lindner, czyli przewodniczący FDP, obawiał się powtórki sytuacji z 2009 roku, która skutkowała porażką wyborczą liberałów cztery lata później. W 2009 roku liberałowie weszli do rządu u boku chadecji, lecz podczas rozmów koalicyjnych poszli na zbyt duże ustępstwa wobec silniejszego partnera i to skutkowało nagłym spadkiem poparcia w sondażach oraz późniejszą klęską wyborczą w 2013 roku. Dlatego bali się, że jeśli teraz pójdą na zbyt duże ustępstwa i w nowym rządzie zostaną zmarginalizowani, ponownie stracą zaufanie wyborców.
Mogliby im tego nie wybaczyć po raz drugi.
Lindner był twardym negocjatorem i nie zgodził się na kompromis.
Czy wiadomo, co dokładnie skłoniło go do takiej decyzji?
Wiadomo o kilku punktach spornych, ale dokładnie nie wiemy, co było dla niego najważniejsze. Koniec końców, liberałów krytykuje się obecnie za to, że nie myśleli w kategoriach państwowych, ale partyjnych, i w ten sposób doprowadzili do poważnego kryzysu państwowego.
Ten stan niepewności ciągnie się już dłuższy czas. Wiele decyzji, w których oczekuje się inicjatywy czy udziału Niemiec, jest w zawieszeniu. Dotyczy to m.in. polityki unijnej, relacji dwustronnych. Czy ta pauza w Niemczech niesie ze sobą jakieś potencjalne zagrożenia, na przykład w zakresie polityki unijnej, m.in. istotne dla Polski?
Od strony formalnej rząd niemiecki ciągle funkcjonuje. Z drugiej strony w Bundestagu pojawił się problem. W Niemczech praktyka polityczna zakłada, że komisje parlamentarne konstytuują się po uformowaniu się rządu. Zatem obecnie różne sprawy nie są procedowane do komisji, nie opracowują one ustaw etc.
Tworzy się zator.
Dlatego powołano w tym tygodniu specjalną komisję główną (Hauptausschuss), która będzie zajmować się sprawami, które Bundestag musi sfinalizować w najbliższym czasie, np. do końca roku. To m.in. przedłużenie misji wojskowych Niemiec za granicą, na co parlament niemiecki musi wyrazić zgodę. Komisja zajmie się tego rodzaju problemami, będzie przygotowywać odpowiednie projekty pod głosowania.
A kluczowe decyzje w sprawach europejskich będą raczej odwlekane do czasu powstania nowego rządu. Obecny rząd nie tyle rządzi, co administruje. To swego rodzaju komisaryczny zarząd. W tej sytuacji nie podejmuje się kluczowych decyzji, w takich sprawach jak reforma Unii Europejskiej.
Obecna kanclerz musi nieco się wycofać na czas negocjacji.
Trzeba zaznaczyć, że fiasko rozmów koalicyjnych to również osobista porażka kanclerz Merkel. Nie udało się zbudować koalicji wokół niej. Jeśli odbędą się wybory przedterminowe, będzie startowała z gorszej pozycji niż poprzednio. Choć de facto wygrała wrześniowe wybory – mimo strat jej chadecja zajęła pierwsze miejsce – teraz widać jej słabości.
Na razie jeszcze nie wiadomo, czy będzie musiała się zmierzyć z tym wyzwaniem. Sytuacja jest płynna. Tak jak pan powiedział – mamy do czynienia z deklaracjami polityków, oni mogą zmienić zdanie, i uzasadnią to potrzebą chwili albo zmianą sytuacji.
Tak może być. Można sobie wyobrazić, że prezydent może ostatecznie przekonać socjaldemokratów do dołączenia do koalicji, bo trzeba przyjąć odpowiedzialność i sytuacja państwa tego wymaga.
I może ktoś inny obejmie przywództwo...
Może mieć to konsekwencje dla niektórych polityków. Np. SPD może odsunąć niechętnego koalicji przewodniczącego Martina Schulza na bok, uznając, że jednak weźmie udział w tworzeniu rządu. I socjaldemokrację może poprowadzić inny lider, który zgodzi się na kompromis. Choć niechęć partyjnych dołów do ponownego wejścia do wspólnego rządu z chadecją jest bardzo silna. Wiele jeszcze może się wydarzyć.
Gra sił trwa. Zobaczymy, co z tego wyniknie. Najbardziej prawdopodobne w tym momencie wydają się chyba przedterminowe wybory. Tak można przynajmniej sądzić na podstawie wypowiedzi polityków.
Co zaś przyniosą te przedterminowe wybory? Tego nie wiemy. Najwcześniej odbędą się dopiero wiosną. Trzeba wdrożyć najpierw procedury, których wymaga rozwiązanie Bundestagu. A to może potrwać. Wybory mogłyby się odbyć najwcześniej w lutym-marcu przyszłego roku.
***
Z drem Piotrem Kubiakiem z Instytutu Zachodniego rozmawiała Agnieszka Kamińska, PolskieRadio.pl