Do Kongresu USA wniesiono projekt zmian w ustawie rozszerzających sankcje dla firm uczestniczących w budowie gazociągu Nord Stream 2. Chodzi o "Protecting Europe’s Energy Security Clarification Act”.
Nowe sankcje USA na Nord Stream II mogą zablokować ten projekt
Od czasu, gdy w grudniu zeszłego roku prezydent USA Donald Trump podpisał ustawę sankcyjną i miejsce budowy opuściła szwajcarska firma Allseas, budowa gazociągu Nord Stream 2 na duńskich wodach nie ruszyła z miejsca.
Bartosz Bieliszczuk z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych w rozmowie z portalem PolskieRadio24.pl zauważa, że według nowego projektu Kongresu Nord Stream 2 będzie objęty sankcjami nie tylko na etapie realizacji, ale też oddania do użytku. Wprowadzone zmiany w ustawie o sankcjach stwarzają poważne zagrożenie dla gazociągu. Nie wiadomo, czy budowę na odcinku duńskim zdoła dokończyć rosyjska jednostka Akademik Czerski - musi ona być objęta odpowiednim ubezpieczeniem, czego wymaga zgoda na budowę wydana przez Duńską Agencję Energii. Sankcje obejmą także różne sposoby wspomagania budowy NS2, także badania dna morskiego oraz ewentualny odbiór techniczny.
Czy zatem Nord Stream 2 pozostanie nieukończony? Jak ocenia ekspert, Rosja z pewnością będzie wykazywać najwyższą determinację, by pokonać przeszkody.
Czy to wystarczy? Ekspert zwrócił uwagę, że Kongres USA wprowadził pierwsze sankcje w grudniu ub.r. dopiero wówczas, gdy właściwie nie mogły już one zaszkodzić europejskim partnerom. A obecnie udoskonalono sankcje, najpewniej dlatego, że pierwsza tura nie doprowadziła do pełnego zatrzymania projektu, a agresywna polityka Rosji się nie zmieniła. Dowodzi to determinacji także strony amerykańskiej.
- W Kongresie USA widać ustawy wspierające sankcje wobec Rosji, popierające Ukrainę, deklarujące wsparcie dla rozwoju infrastruktury energetycznej w Europie - tam bardzo mocno podkreśla się, że Rosja wykorzystuje surowce energetyczne jako instrument polityczny. Wielu kongresmenów powtarzało, że Nord Stream 2 nie może powstać. Fakt, że poprzednie sankcje nie zatrzymały kompletnie ukończenia NS2 ani nie wpłynęły na politykę Rosji, jest powodem, dla którego została wniesiona nowa ustawa – mówi analityk PISM.
Więcej w rozmowie.
***
PolskieRadio24.pl: Nowe sankcje spadły na Nord Stream 2 jak grom z jasnego nieba. Zapowiadały je media, powołując się na anonimowe źródła, ale chyba nikt się ich do końca się nie spodziewał. Czy te sankcje to posunięcie, które zmienia zupełnie sytuację? Czy rzeczywiście były one niespodziewane?
Bartosz Bieliszczuk, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych: Część osób była sceptyczna wobec tego, czy nowe sankcje rzeczywiście ujrzymy. Na początku ambasador USA w Niemczech zapowiadał niemalże sankcyjną bombę atomową – miały to być sankcje przeciwko samemu Gazpromowi. Sankcje zapowiadane wcześniej miały też uderzyć w kontrahentów Gazpromu, importerów gazu. Wprowadzenie takich sankcji wydawało się zatem mało realistyczne.
Tymczasem zamiast tego Amerykanie chcą rozszerzyć istniejące już sankcje. Dodajmy, że prezydent USA od dawna dysponuje narzędziami, które mogą uderzyć mocniej w Rosję, m.in. ustawą CAATSA (Countering America's Adversaries Through Sanctions - ustawa federalna o przeciwstawianiu się przeciwnikom USA poprzez sankcje). Wymaga ona jednak konsultacji z sojusznikami, co stanowi dodatkowe ograniczenie. Jednak to Kongres odgrywa efektywniejszą rolę i włącza się mocno w politykę sankcyjną.
To jak wystrzał z armaty w NS2. Nowe sankcje USA to "game changer", pytanie czy będą na czas?
Ostatnie zmiany w ustawie o sankcjach, które wniesiono do Kongresu przy poparciu między innymi republikańskiego senatora Teda Cruza, jednego z głównych ustawodawców działających w tej sprawie, na pozór tylko uszczegóławiają niektóre kwestie związane z poprzednią ustawą. Diabeł tkwi w szczegółach. W nowych zapisach jest kilka punktów, które sprawiają, że sytuacja budujących NS2 niezwykle się komplikuje.
Zanim jeszcze przyjrzymy się dobrze tym punktom, to warto spytać, dlaczego akurat teraz widzimy nowe sankcje USA przeciwko Gazpromowi, przeciwko Nord Streamowi 2?
Trudno tu udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Jeśli chodzi o ustawę o sankcjach, którą przyjęto ostatecznie w grudniu ubiegłego roku (wspierał ją także republikański senator Ted Cruz), to trzeba zauważyć, że przez długi czas kongresmeni nie wiedzieli, w którą stronę zmierza polityka sankcyjna Donalda Trumpa. W Kongresie było wówczas kilka ustaw o podobnym brzmieniu. Ostatecznie kongresmeni włączyli je do budżetu obronnego.
Widać, że obecny Kongres konsekwentnie i ostro sprzeciwia się Rosji, jest asertywny. Zauważmy też, że poprzednie sankcje dotyczące Nord Streamu 2 zostały przyjęte w momencie, kiedy prace nad projektem zakończyły podmioty z państw sojuszniczych, UE, NATO. Jedynym podmiotem, który mógł ucierpieć, była szwajcarska firma Allseas, ale ta wycofała się natychmiast po podpisaniu ustawy sankcyjnej przez prezydenta USA.
Koincydencja czasowa jest tu ważna. W mojej ocenie senatorowie chcieli uderzyć w Rosję, ale jednocześnie starali się, by nie pogarszać zbytnio relacji z sojusznikami z Europy.
Przypuszczam, że w przypadku nowych sankcji Kongres dostrzegł, że poprzednie restrykcje nie powstrzymują Gazpromu przed ukończeniem NS2, postarał się zatem je udoskonalić, mocniej nacisnąć na Rosjan i uniemożliwić im lub bardzo skomplikować ukończenie gazociągu.
W Kongresie USA widać ustawy i rezolucje wspierające sankcje, popierające Ukrainę wobec rosyjskiej agresji, deklarujące wsparcie dla rozwoju infrastruktury energetycznej w Europie - tam bardzo mocno podkreśla się, że Rosja wykorzystuje surowce energetyczne jako instrument polityczny. Wielu kongresmenów powtarzało, że Nord Stream 2 nie może powstać.
Fakt, że poprzednie sankcje nie zatrzymały kompletnie ukończenia NS2 i nie zmieniły agresywnej polityki Rosji, jest powodem, dla którego została wniesiona nowa ustawa.
Zatem dokonano ewaluacji działania i wniosek był taki, że trzeba coś poprawić, bo środki okazały się niewystarczające. Zdecydowano się zatem sięgnąć po nowe.
Zmiany są tylko na pozór kosmetyczne. Kilka niuansów sprawia, że będzie to potężne uderzenie w Nord Stream 2.
To przede wszystkim rozszerzenie sankcji na ubezpieczycieli – choć w mojej opinii już poprzednia wersja ustawy umożliwiała nałożenie sankcji na podmioty zapewniające ubezpieczenia.
Po drugie ustawa wymienia wprost usługi podlegające sankcjom, które świadczy się jednostkom układającym gazociąg. To oznacza, że firmy europejskie niemal na pewno nie będą współpracowały z Rosjanami. Chodzi nie tylko o firmy układające gazociąg, ale też wspierające jego układanie: chodzi m.in. o usługi związane ze stabilizacją dna, badaniami dna morskiego etc.
Druga sfera objęta sankcjami to oddanie NS2 do użytku. W projekcie mowa jest o tym, że sankcjom będą podlegać spółki zapewniające techniczną certyfikację i wszelkie działania umożliwiające oddanie NS2 do użytkowania.
Jeśli zatem nawet mimo sankcji udałoby się ukończyć gazociąg, to żadna z zachodnich spółek nie będzie mogła podjąć się certyfikacji technicznej.
Sankcjami obejmuje się tym samym niemal cały "cykl produkcyjny” Nord Streamu 2.
Kiedy spodziewać się wprowadzenia tych rozwiązań prawnych?
Ustawa musi jeszcze przejść całą ścieżkę prawną w Kongresie. To może zająć dużo czasu, według ostatnich doniesień senatorowie mogą nawet dołączyć tę ustawę do National Defence Authorisation Act (NDAA) na przyszły rok – podobnie jak stało się to z ustawą z grudnia ub.r. Prezydent USA musi teoretycznie podpisać go do końca września.
Siłą polityczną nowej ustawy sankcyjnej jest fakt, że jest ona reatroaktywna. Zapisano, że jest w mocy od grudnia 2019 roku. Gazprom zapowiada ukończenie NS2 do końca tego roku, ewentualnie w pierwszym kwartale przyszłego roku. Zatem już teraz musi podpisywać kontrakty z portami, musi znaleźć sposób, żeby ułożyć brakującą część rury, musi przeprowadzić modernizację statku Akademik Czerski, który ma ukończyć układanie rur. Ewentualni partnerzy NS2 muszą liczyć się z tym, że Kongres może uchwalić sankcje.
Polityczna siła rażenia tej ustawy może być ogromna, pomimo że wciąż nie jest ona przyjęta.
Czyli już nawet teraz ustawa może sparaliżować zupełnie czas te dalsze prace nad NS2 i w efekcie doprowadzić do zamrożenia tego projektu.
Pytanie, czy Rosjanie będą w stanie znaleźć partnerów do przeprowadzenia tych prac. Nie jest tak, że nie mają możliwości działania. Mogą zapewne przeprowadzić sami prace modernizacyjne na Akademiku Czerskim.
Trudniej będzie z ubezpieczycielem. Statek mógł być przepisany przez Gazprom na inną firmę, ale jeśli chodzi o ubezpieczenie finansowe, ważne jest zaufanie do danej firmy, obecność na rynku, wiarygodność. Nie można w jeden dzień stworzyć ubezpieczyciela – firmy krzak.
Do tego zgoda strony duńskiej na budowę NS2 wymaga, żeby wszystkie prace były ubezpieczone przed ewentualnymi szkodami. Z pewnością będzie szczegółowo analizowane, kto ubezpiecza prace. To dodatkowe zagrożenie dla NS2.
Dodatkowo Duńska Agencja Energetyczna (DEA) poprosiła Gazprom o współpracę i poprosiła o określenie, jakie dokładnie parametry techniczne ma Akademik Czerski.
Osobne pytanie dotyczy tego, czy Akademik Czerski ma możliwość, by dokończyć prace nad NS2, czy też nie.
Musi przejść prace modernizacyjne. Prawdopodobnie Rosjanie rozważali połączenie go z inną jednostką, na przykład z barką. Z pewnością przewidzieli to autorzy nowej ustawy, bo zapis dotyczący takich działań znalazł się także w ustawie sankcyjnej. Akademik Czerski jest jedyną rosyjską jednostką, która posiada system dynamicznego pozycjonowania, czyli może utrzymać swoją pozycję na morzu bez potrzeby zarzucania kotwic. Wykorzystanie innych jednostek wymagałoby pozwolenia Duńskiej Agencji Energetycznej.
Wydaje się, że w związku z modernizacją jednostki budowa NS2 będzie w najlepszym przypadku poważnie wydłużona. Pytanie, czy to właśnie nie będzie "killer" projektu Nord Stream 2.
Trzeba jednak pamiętać, że Rosja jest zdeterminowana – to dla niej kwestia prestiżu, wiarygodności i ponad 10 miliardów dolarów inwestycji Gazpromu i spółek europejskich. Także partnerzy z Niemiec nie cieszą się z faktu wprowadzenia nowych sankcji.
Killerów NS2, choć zapewne o różnej skuteczności, jest już kilku, bo i sankcje mogą być potencjalnie ciosem samym w sobie, jest pytanie o możliwość dokończenia gazociągu z pomocą Akademika Czerskiego. Do tego dochodzi jeszcze kwestia zastosowania prawa UE do funkcjonowania NS2 po jego ukończeniu.
Niemiecki regulator rynku energetycznego Bundesnetzagentur w połowie maja odmówił derogacji (wyłączenia spod niektórych wymogów prawa UE) dla gazociągu Nord Stream 2 – który nie chciał być podporządkowany przepisom Unii Europejskiej. Złożona została apelacja do niemieckiego sądu. Jednak Rosjanom trudno będzie udowodnić, że NS2 jest już ukończony – co jest wymogiem przyznania derogacji.
To oznacza, że do NS2 muszą zostać zastosowane przepisy trzeciego pakietu energetycznego Unii. Oprócz przejrzystych taryf etc., operator musi zapewnić stronom trzecim dostęp do gazociągu. Wyłączenie z części przepisów jest możliwe w przypadku gazociągów ukończonych przed 23 maja 2019 roku. Ukończone po tym terminie gazociągi mogą także wnioskować o wyłączenie spod części przepisów, jednak jest to inna procedura, znacznie dla NS2 trudniejsza (o ile nie niemożliwa do pomyślnego rozstrzygnięcia): wymagałoby to zapewne m.in. konsultacji z Polską.
Na mocy tej decyzji przepisy UE będą musiały być dostosowane do NS2. Gazprom będzie z pewnością robił wszystko, żeby podważyć w sądzie decyzję niemieckiego regulatora. Jeżeli to się nie uda, to już zapewne są gotowe scenariusze, jak stosować przepisy unijne po to, żeby de facto zachować status quo, czyli monopol Gazpromu na eksport przez NS2. Z drugiej strony to otwierałoby możliwości działania Komisji Europejskiej, która może takie sprawy kierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako łamiące przepisy UE.
Być może większe możliwości działania Gazprom ma na rynku krajowym - to znaczy nagle powstaną firmy krzaki, które będą podawać się za niezależnych dostawców gazu.
Jednak trzeba pamiętać, że w Rosji są też potężni gracze, jak Igor Sieczin i Rosnieft, będą chcieli za wszelką cenę zapewnić sobie dostęp do NS2. Lobbowali już ws. dostępu do NS1. To może wywołać pewne napięcia w elitach rosyjskich, tudzież konflikt o dostęp do infrastruktury.
To jest też jeden z powodów, dla którego Kreml wolałby, żeby Gazprom zachował pewną kontrolę nad NS2 – lepiej nie otwierać tej puszki Pandory.
Czy kwestia niezdolności Akademika Czerskiego do budowy odcinka NS2 to jest największe ryzyko dla tego projektu? Może doprowadzić do jego upadku?
Są tu dwa aspekty sprawy. Akademik Czerski zapewne ma lub nabędzie przez modernizację możliwości techniczne potrzebne do ukończenia gazociągu. Fakt, że może być fizycznie zdolny do ułożenia danego odcinka NS2, nie znaczy, że będzie do tego dopuszczony. Chodzi tutaj m.in. o ubezpieczenie, najpewniej nie zapewnią go żadne podmioty nierosyjskie.
Połączenie sankcji i tego, że Rosja ma małe możliwości manewru, jeśli chodzi o ukończenie tego projektu, może warunkować porażkę NS2?
Miecz nie spadł, ale wisi nad Gazpromem. Sankcje zagrażają projektowi, mogą w najbardziej optymistycznym scenariuszu znacznie go wydłużyć.
Mamy czerwiec. NS2 ma być ukończony do końca tego roku lub początku przyszłego. Rosjanie muszą już teraz zawierać umowy dot. prac przy NS2 z firmami, portami etc. – a tymczasem sankcje są w Kongresie... I europejskie firmy nie będą w tej sytuacji skłonne do współpracy z Gazpromem.
Jest oficjalne stanowisko Niemiec w tej sprawie: MSZ w Berlinie wyraża zaniepokojenie Niemiec nowymi sankcjami.
Zaniepokojenie niewiele zmienia. Warto obserwować obecnie polityczne działania senatorów z USA – mogliśmy je obserwować w czasie wprowadzania poprzednich sankcji. Senator Ted Cruz wystosował list do firmy Allseas, która natychmiast wycofała się z prac.
Takie działania dowodziły ich determinacji.
Podkreślmy, że ani Niemcy, ani Rosja nie mają znaczącego wpływu na polityczne działania Kongresu. Kongres zaś wydaje się zdeterminowany, jeśli chodzi o politykę sankcji na Rosję i ukaranie Kremla.
To istotny aspekt.
Swoją drogą także Niemcy będą zabiegać o nowe sankcje UE wobec Rosji w związku z cyberatakami na Bundestag. Nie będą one oczywiście dotyczyć NS2, ale mogą np. utrudnić potencjalny (i tak już trudny) lobbing przeciw nowym sankcjom w Kongresie USA.
Sankcje na NS2 są zatem przesądzone i przypieczętują los gazociągu?
Utrudniają i potencjalne dokończenie gazociągu, i ubezpieczenie, i ewentualny odbiór techniczny. Kolejną istotną kwestią jest walka NS2 o wyłączenie spod przepisów UE.
Obecnie ceny gazu i popyt na surowiec spadły. To stanowi potężny problem dla Rosjan. A trzeba pamiętać, że włożyli miliardy dolarów w takie projekty jak Siła Syberii, Turk Stream – przesył przez ten ostatni w ostatnim czasie jest niski. Warto także śledzić, co dzieje się z lądową odnogą TS w Europie.
Do listy porażek dochodzą przegrane Gazpromu w sporach arbitrażowych – i tak w sporze z PGNiG rosyjski koncern musi zwrócić do 1 lipca około 1,5 miliarda dolarów nadpłaty za gaz dostarczany do Polski – notabene pieniądze te mają posłużyć PGNiG do inwestycji w zielone źródła energii. Gazprom w przeciwieństwie do koncernów np. z Norwegii i Danii, które inwestują także w zieloną energetykę, inwestuje miliardy głównie w projekty gazowe. W związku z tym Rosjan czekają z pewnością cięższe czasy.
***
Z Bartoszem Bieliszczukiem z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych rozmawiała Agnieszka Marcela Kamińska, PolskieRadio24.pl
Infografika PAP